Reclamación del sindicato Interinok Taldea contra la inadmisión parcial de solicitud de información sobre cobertura de plazas de jubilados en el Gobierno Vasco

RESOLUCIÓN 51/2021, DE 23 DE ABRIL, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2021/000180 Asunto: Reclamación presentada por el sindicato Interinok Taldea, frente a la inadmisión parcial de su solicitud de acceso a la información pública ante el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco. ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 10 de febrero de 2021, el sindicato Interinok Taldea formuló solicitud de información pública por el canal electrónico, ante el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco, en la que se solicitaba lo siguiente: “1) La relación de personas que se han jubilado durante el año pasado 2020, indicando los datos siguientes:  Nombre y Apellidos  Código de la plaza que ocupaban  Denominación de la plaza que ocupaban  Denominación del Departamento u Organismo Autónomo  Indicar si la persona jubilada era personal funcionario de carrera o personal funcionario interino  Número de años al servicio de esta Administración  Edad de jubilación  Fecha de jubilación  Fecha en la que se ha vuelto a ocupar la plaza  Indicar si la nueva persona ocupante de la plaza es personal funcionario de carrera o personal funcionario interino 2) La relación de plazas que se han amortizado en el año 2020:  Código de la plaza  Denominación de la plaza  Denominación del Departamento u Organismo Autónomo 3) La relación de plazas que se han creado en el año 2020:  Código de la plaza  Denominación de la plaza  Denominación del Departamento u Organismo Autónomo. 2.- Con fecha 18 de marzo de 2021, ha tenido entrada, en esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, igualmente por el canal electrónico, reclamación formulada por el sindicato Interinok Taldea por su desacuerdo con la resolución dictada por el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno, de fecha 10 de febrero, la cual resolvió, por una parte, estimar parcialmente la solicitud de acceso, conforme se recoge en sus hechos y fundamentos de derecho y, por otra parte, inadmitir la referida solicitud en lo relativo a la fecha en la que se ha vuelto a ocupar la plaza y si la nueva persona ocupante de la plaza es personal funcionario de carrera o personal funcionario interino. Resolución que fue notificada y aceptada el 14 de marzo de 2021. En el escrito de reclamación se solicita lo siguiente “En el presente recurso, se solicita la información que se ha denegado al SINDICATO INTERINOK_TALDEA, que en concreto es que en Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus Organismos Autónomos sobre las personas que se han jubilado durante el año pasado 2020, se indique los datos sobre la fecha en la que se ha vuelto a ocupar la plaza del personal jubilado y si la nueva persona ocupante de la plaza es personal funcionario de carrera o personal funcionario interino.” 3.- Con fecha 26 de marzo de 2021, esta Comisión da traslado electrónico de la reclamación al Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. 4.- Dicho Departamento con fecha 16 de abril presenta escrito de alegaciones ante esta Comisión, haciendo constar de modo resumido lo siguiente: “Cuarto. Para obtener los datos de las fechas en las que se han cubierto los puestos que ocupaban las personas jubiladas en 2020, sería necesario hacer una segunda consulta sobre los datos de las plazas obtenidos de la primera consulta. Desde la herramienta de búsqueda de actos administrativos, habría que extraer los datos de todos los actos administrativos emitidos relacionados con ese conjunto de puestos para el periodo de 2020 e inicio del 2021, con la información adicional de fecha de efectos, persona destinataria de los mismos y relación de empleo de dichas personas. A diferencia de la jubilación que en el sistema de información y gestión del registro de personal se gestiona con un único acto, que incluye todos sus diversos motivos de jubilación, un puesto vacante puede proveerse de manera transitoria de diferentes formas. Algunas de estas son nombramiento de personal funcionario interino, comisión de servicios, adscripción provisional, si se trata de plazas de carácter funcionarial, contratación laboral de interinidad por cobertura de vacante, movilidad laboral, adscripción de personal laboral, entre otras. Dadas las diferentes consecuencias jurídicas de estas figuras y las características técnicas del sistema de información, los posibles actos de cobertura provisional de puestos son más de 30. Identificar todos implicaría la necesidad de elaborar un listado previo de actos. Para evitar la necesidad de ese listado, se podría hacer la consulta de todos los actos emitidos en relación con las plazas vacantes. El periodo de búsqueda debe abarcar todo el año 2020 e inicio de 2021 porque es presumible que los puestos se hayan ido cubriendo a medida que se han ido quedando vacantes, desde las plazas en las que se jubilaron personas a principios de 2020 a las plazas que quedaron vacantes a finales de año .Dada la duración de algunos procesos de provisión como las comisiones de servicios, para que la consulta incluya los actos de cobertura de estas últimas, la búsqueda debe ampliarse a los primeros meses de 2021. La consulta de todos los actos emitidos en el mencionado periodo implica que también va a salir los actos de jubilación y cualquier acto técnico que haya sido necesario realizar en relación con las plazas. Por ello, una vez extraída la consulta, habría que hacer unos tratamientos sucesivos de la información, de ordenación de los actos, análisis de los mismos y filtrado de los actos y de eliminación de los actos de cobertura para la misma plaza, porque la persona ocupante inicial ha sido sustituida, había que ordenarlos cronológicamente para eliminar el de fecha posterior. Quinto. Desde el punto de vista jurídico, a los efectos de valorar si estamos ante un tratamiento mínimo, que debe realizarse y que conlleva la estimación de la solicitud, o si los tratamientos necesarios constituyen la confección de un informe a petición de una persona, supuesto para estimar la causa de inadmisión del artículo 18.1.c) de necesidad de reelaboración, debe tenerse en cuenta, además del criterio de la necesidad de más de una consulta, los diferentes procesos de tratamientos de datos posteriores que serían necesarios para obtener la información que se solicita. Hoy las herramientas de ofimática facilitan la ejecución de los procesos de tratamiento de datos. Sin embargo, lo jurídicamente relevante no es el tiempo que puede llevar realizarlos, sino el número de procesos, su encadenamiento, y su complejidad lógica. A este respecto en las peticiones de acceso a información pública de datos del Registro de Personal se ha adoptado el criterio de considerar que el tratamiento tiene el carácter de mínimo cuando, obtenido de una única consulta, solo necesita de un tratamiento posterior simple, como sumatorios parciales y totales, o un único proceso de filtrado y eliminación. Sexto. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que para obtener la información de las fechas en las que se han vuelto a ocupar las plazas ocupadas por las personas jubiladas en 2020 con indicación de si la nueva persona ocupante de la plaza es personal funcionario de carrera o personal funcionario interino, es necesario realizar una segunda consulta sobre los datos obtenidos previamente y que, sobre los datos que se extrajeron, sería necesario realizar varios tratamientos sucesivos de filtrado y eliminación, se ha considerado que, por los tratamientos necesarios para obtener información, estamos ante el supuesto de confección de un informe a petición de una persona, por lo que se entiende que la petición de estos datos debe inadmitirse por necesidad de reelaboración, conforme al artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- La solicitud inicial de información fue presentada ante el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco con fecha 10 de febrero de 2021. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el Departamento del Gobierno Vasco contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. Dicho departamento dictó resolución con fecha 10 de marzo, aceptándose la notificación el 14 de marzo de 2021. 4.- La reclamación que nos ocupa ha sido interpuesta de modo electrónico el día 18 de marzo de 2021. A estos efectos, el artículo 24.2 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que ha de entenderse la reclamación interpuesta en plazo. 5.- Tal y como señala el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el presente supuesto, resulta evidente que la información solicitada es información pública que obra en poder del Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno por haber sido por él mismo elaborada. 6.- Es necesario destacar que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión, así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… “. 7.- El capítulo III de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno “configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” 8.- Distintos Tribunales de Justicia se han pronunciado en numerosas ocasiones, en relación a la aplicación de los límites previstos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Entre ellas, la Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid destaca que “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso ponderando los intereses en conflicto”. Igualmente, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017 recoge “esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.” 9.- En este caso ha de mencionarse también que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia precisamente un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 10.- El artículo 17.3 de la citada Ley 19/2013, dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En este sentido ha de tomarse en consideración también que la solicitud de información ha sido realizada por un sindicato, con un derecho de acceso a la información laboral reforzado por esa condición, en la medida en que para el adecuado ejercicio de sus funciones reconocidas por la legislación laboral es necesario disponer de una información más precisa y pormenorizada a la que puedan reconocer las normas de derecho de acceso y estar al alcance de las personas ajenas a los servicios públicos. La Constitución española da reconocimiento expreso en su artículo 7 a los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales como organizaciones que “contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, lo que conlleva en la legislación laboral el reconocimiento de una serie de garantías y facilidades para el eficaz ejercicio de sus funciones. Entre ellas, y en el seno de la Administración Pública, el derecho de información de las juntas de personal y delegados de personal que, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, se reconoce también a las secciones y delegados sindicales constituidos en los centros de trabajo de aquélla, el cual viene concretado en el artículo 9 de la citada ley, cuyo reconocimiento resulta esencial para la existencia de un auténtico y efectivo derecho de libertad sindical. El artículo 40.1.a) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público recoge entre las funciones de las Juntas de Personal y los Delegados de Personal la de recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. La jurisprudencia ha señalado que no implica una lista cerrada y completa, sino abierta, que permite incluir otras que se consideren necesarias para el ejercicio de sus respectivas funciones y la defensa de la libertad sindical. 11.- Tal y como se ha expuesto en los antecedentes de hecho, el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno ha inadmitido parte de la solicitud de información cursada en base a la causa establecida en el artículo 18.1 c) de la Ley 19/2013, esto es, por suponer un proceso de reelaboración. Esta Comisión comparte el criterio 7/2015, sobre Causas de inadmisión de solicitudes de información: relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. (Artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013), establecido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que recoge lo siguiente, <…en cuanto al concepto de reelaboración, debe entenderse desde el punto de vista literal que reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Es esta circunstancia la que es exigible para entender que estamos ante un supuesto de reelaboración. Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el artículo 12 al definir el derecho como "derecho a la información". Dicho lo anterior, el concepto de reelaboración como causa de inadmisión ha sido interpretado por este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en diversas resoluciones de tal manera que puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada. Una vez fijado el concepto de reelaboración, conviene diferenciarlo de otros supuestos regulados Ley 19/2013, que no suponen causa de inadmisión. l. El primero sería la solicitud de "información voluminosa", que aparece recogida en el artículo 20.1. En este caso, se trata de información cuyo "volumen o complejidad" hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. En este sentido se pronuncia el artículo 20.1, párrafo 2 que dice textualmente "Este plazo (1mes) podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante". No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos. ante un supuesto de reelaboración. > 12.- Los límites y las causas de inadmisión previstos en la norma, han de aplicarse de modo restrictivo, atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. En las alegaciones formuladas por el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno, no se hace referencia al tiempo que se precisa para obtener la información, ni a los medios disponibles para ello, ni al posible impacto o perjuicio que esta dedicación pudiera tener en la prestación de los servicios esenciales que han de prestarse. Tan solo se argumenta de forma extensa y prolija sobre la necesidad de realizar más de una consulta y diferentes procesos de tratamiento de datos. De forma literal se recoge lo siguiente: ”… debe tenerse en cuenta, además del criterio de la necesidad de más de una consulta, diferentes procesos de tratamientos de datos posteriores que serían necesarios para obtener la información que se solicita. Hoy las herramientas de ofimática facilitan la ejecución de los procesos de tratamiento de datos. Sin embargo, lo jurídicamente relevante no es el tiempo que puede llevar realizarlos, sino el número de procesos, su encadenamiento, y su complejidad lógica” Esta Comisión entiende la complejidad que pueda requerir la consulta de varias fuentes de datos, como se ha alegado, y también en lo referido al volumen de información que supone la información sobre la cobertura de los 219 puestos de ocupantes jubilados, en sus distintas modalidades de cobertura, y sucesivos procesos de cobertura durante el periodo de tiempo solicitado. Pero también, ha de tomarse en consideración el hecho de que no se haya puesto de manifiesto la carencia de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, pudiendo resultar imposible proporcionar la información solicitada. Por último, ha de tenerse en cuenta que, por su naturaleza, se trata de información pública y además, que ha sido solicitada por un sindicato que actúa con un derecho de acceso a la información laboral reforzado por esa condición, en la medida en que para el adecuado ejercicio de sus funciones reconocidas por la legislación laboral es necesario disponer de una información más precisa y pormenorizada a la que puedan reconocer las normas de derecho de acceso y estar al alcance de las personas ajenas a los servicios públicos. Por todo ello, y ponderando el daño o perjuicio que pudiera causarse al reclamado, sin que éste haya sido alegado, y el interés público en la divulgación de la información, de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad, esta Comisión entiende que no puede inadmitirse totalmente por reelaboración el acceso a la información solicitada, si bien puede concederse un mayor plazo para proporcionarla, en base a su complejidad y volumen, y acotarse la información a facilitar. Deberá proporcionarse, al menos, sobre las plazas de las personas que se han jubilado durante el año pasado 2020, los datos de la persona ocupante actual, en lo relativo a la fecha en la que ha ocupado la plaza del personal jubilado y, solamente, tal y como ha solicitado el sindicato, indicando si el ocupante es personal funcionario de carrera o personal funcionario interino. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación presentada por el sindicato Interinok Taldea frente a la inadmisión de parte de su solicitud de información pública ante el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco. Segundo.- Emplazar al Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno para que, en el plazo de un mes, proporcione la información solicitada a la entidad reclamante en el sentido señalado en el fundamento jurídico 12. Tercero.- Notificar la presente Resolución a la entidad reclamante y al Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco. Tercero.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.