Reclamación por denegación de acceso a pruebas de acreditación de perfiles lingüísticos del IVAP

RESOLUCIÓN 122/2021, DE 15 DE SEPTIEMBRE, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2021/000377 Asunto: Reclamación presentada por D. , frente a la desestimación presunta de su solicitud de información pública ante el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública. ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 15 de julio de 2021, D. formuló solicitud de información pública ante el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública, en la que solicitaba las pruebas de acreditación de perfiles lingüísticos aplicadas en los procesos selectivos convocados por el Instituto Foral de Asistencia Social (IFAS) de la Diputación Foral de Bizkaia para la provisión de plazas de Administrativo/a y Auxiliar sanitario/a. 2.- Con fecha 26 de julio de 2021, ha tenido entrada, en esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública por el canal electrónico, reclamación formulada por D. frente a la denegación de acceso a la información pública solicitada. En dicha reclamación se indica lo siguiente: “Me dirijo a este órgano con el fin de manifestar el malestar que ha suscitado en mí la resolución del Sr. D. Julián Cabezas Urquiaga, jefe del área de evaluación del Servicio de Capacitación y Normalización Lingüística del Instituto Vasco de Administración Pública a la solicitud de acceso a información pública debidamente argumentada que remití a dicho órgano, indicándome tanto en dicha resolución, como posteriormente a través de una llamada telefónica, que me deniega el acceso a la información solicitada, alegando que 'no soy parte interesada'. Teniendo en cuenta la obligación legal que tiene el órgano que emite la resolución de incluir en ella una exposición sucinta de los hechos y fundamentos jurídicos en los que se basa la misma, con el fin de erradicar la arbitrariedad de la Administración y dar a conocer al interesado las razones por las que se ha tomado la decisión, posibilitando así el ejercicio de los recursos, que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece los siguientes límites al derecho de acceso a la información pública: la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y la protección del medio ambiente, que en mi caso no se produce ninguna de las circunstancias mencionadas, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 83.3 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que indica que 'el hecho de comparecer en el trámite de información pública no atribuye, por si mismo, la condición de interesado' y habiéndome puesto en contacto previamente con el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, considero que dicha resolución no es de recibo, ya que carece manifiestamente de motivación y de fundamento jurídico y que vulnera mis derechos. En el caso de que mi solicitud se refiera a información correspondiente a un procedimiento en tramitación, el firmante de la resolución a mi solicitud debería habérmelo indicado comprometiéndose a remitirme la documentación solicitada en cuanto sea posible. …” Se adjunta a la reclamación, escrito de respuesta del IVAP- Instituto Vasco de Administración Pública al solicitante en los siguientes términos: “Según consta en nuestra base de datos, y según nos ha sido notificado por el propio IFAS, usted no ha tomado parte en el proceso selectivo citado para la provisión de plazas de Auxiliar sanitario/a; y en lo que se refiere al proceso de Administrativo/a, aún no se ha realizado ninguna prueba. Por lo tanto, no es usted parte interesada en ninguno de esos dos procesos que cita en su solicitud. En vista de lo anterior, no podemos acceder a su petición. En el caso del proceso selectivo de Auxiliares por no ser usted parte en dicho proceso, y en el caso del proceso selectivo de Administrativos, por no estar aún en marcha ni haberse realizado ninguna prueba”. 3.- Con fecha 4 de agosto de 2021, esta Comisión da traslado electrónico de la reclamación a la Dirección Servicios del Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación fuera relevante para la resolución del mismo. La puesta en conocimiento del expediente para la formulación de alegaciones al Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno, en lugar de al IVAP- Instituto Vasco de Administración Pública, obedece a la aplicación del modelo organizativo aprobado mediante Acuerdo de Consejo de Gobierno de 13 de enero de 2015, por el que se aprueban medidas de funcionamiento en la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de acceso a la información pública, publicidad activa y en relación con el avance en la cultura de la transparencia y el buen gobierno (EXP. 2015/00001)(A/20150001), en el que se establece que ”Cuando la información requerida esté en posesión de entidades del sector público vasco distintas a la Administración General, el responsable de la instrucción del expediente será el Departamento al que esté adscrito cada ente, entidad u organismo que posea la información”. Consta en el expediente que fue puesto en conocimiento del IVAP- Instituto Vasco de Administración Pública dicho requerimiento por parte del citado departamento el 23 de agosto de 2021. 4.- El día 14 de septiembre de 2021, el Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno del Gobierno Vasco, se dirige a esta Comisión aportando el informe de alegaciones realizado por el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública en el que aporta lo siguiente: “Antes que nada, para dar respuesta a la solicitud realizada es necesario explicar que la función principal del área de Evaluación del IVAP es la organización y aplicación de los exámenes de acreditación de perfiles lingüísticos. El IVAP convoca anualmente dos convocatorias generales para el personal al servicio de las administraciones públicas vascas, pero además a lo largo del año organizamos 12 convocatorias conjuntas para poder medir los niveles de euskera en los procesos selectivos que convocan las administraciones locales vascas. Teniendo en cuenta que existen 4 perfiles lingüísticos, necesitamos 50-60 modelos de exámenes al año para poder atender la actividad de un año. La creación de modelos de análisis es un proceso largo y costoso y además resulta muy difícil encontrar creadores de análisis bien cualificados y preparados por las características teóricas especializadas del trabajo. Para empezar, hay que buscar los materiales adecuados para cada destreza (son cuatro: comprensión lectora, escrita, auditiva y oral); después, crear los ítems; después, validar y testar las pruebas. Para poder hacer todo eso se necesitan meses. Además, el número de modelos de análisis es tan elevado que la mayoría no podemos crearlos en el propio ámbito y necesitamos contratar creadores externos de análisis para realizar este trabajo. El IVAP dispone de un presupuesto anual de 100.000 euros para la creación de modelos de análisis. A la vista de lo anterior, es evidente que no es posible crear 60 modelos de exámenes diferentes al año, y que es imprescindible reutilizar dichos modelos, siempre y cuando se garantice que los candidatos que participan en los procesos selectivos no lo tienen elaborado. Poner estos exámenes delante de la gente pondría en duda el propio sistema. Porque si repartiéramos modelos de examen (esta vez es un modelo concreto el que nos piden, pero quién sabe cuántos pueden ser en el futuro) ese modelo de examen queda "quemado" y eso supondría colapsar el sistema de exámenes del IVAP Y el IVAP no podría seguir adelante con la actividad de acreditación de perfiles lingüísticos que le ha correspondido legalmente, porque no tendríamos ni tiempo ni dinero para crear los modelos de examen que necesitaríamos. Técnicamente, hay que entender que es imprescindible contar con un banco de ítems para crear continuamente diferentes pruebas y atender las necesidades de las entidades. Por otro lado, somos conscientes de la necesidad de tener a disposición del público unos modelos de examen para ver cómo son las pruebas, por lo que en la página web del IVAP se pueden ver muchos modelos de examen de todos los perfiles lingüísticos. Cada año renovamos e incrementamos esta muestra pública de análisis.” FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- La solicitud inicial de información fue presentada ante el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública con fecha 15 de julio de 2021. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. 4.- Dicha solicitud fue respondida mediante escrito de 19 de julio de 2021, si bien no consta la fecha de su notificación. 5.-La reclamación que nos ocupa ha sido interpuesta de modo electrónico el día 26 de julio de 2021. A estos efectos, el artículo 24.2 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que ha de entenderse interpuesta en plazo. 6.- Tal y como señala el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el presente supuesto, resulta patente que la información solicitada es información pública que obra en poder del IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública por haber sido por él mismo elaborada. 7.- Es necesario destacar que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión, así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… “. 8.- El capítulo III de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno “configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” 9.- Distintos Tribunales de Justicia se han pronunciado en numerosas ocasiones, en relación a la aplicación de los límites previstos en el artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Entre ellas, la Sentencia nº 60/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Madrid destaca que “La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el art. 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso ponderando los intereses en conflicto”. Igualmente, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 16 de octubre de 2017 recoge “esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1.” 10.- En este caso ha de mencionarse también que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia precisamente un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 11.- El artículo 17.3 de la citada Ley 19/2013, dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. 12.- Antes de entrar en el análisis de la información solicitada, esta Comisión quiere hacer constar que el derecho de acceso a la información pública cuenta con un procedimiento administrativo regulado como garantía, que debe respetarse. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva al ciudadano o ciudadana deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal por el administrado de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos. Dicho lo anterior, es precisamente la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas la encargada de dar efectividad a lo descrito en los párrafos anteriores al concretar en el artículo 21.1 que “la Administración está obligada a dictar resolución y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación”, algo que el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública no ha realizado con la solicitud de acceso a la información pública presentada por el Sr. , elaborando una respuesta de denegación de acceso sin pie de recurso. No menos cierto es que, cuando no concurran otros derechos o intereses, públicos o privados, afectados por el derecho de acceso, es decir, cuando la información haya de ser facilitada sin necesidad de ponderar límites, podría prescindirse del procedimiento y facilitar con celeridad la vía de acceso a la misma. Pero no nos encontramos ante este caso. 13.- Entrando en el análisis de la información solicitada, en primer lugar hay que indicar, que el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública, en su resolución , deniega el acceso a la información alegando que no es parte interesada. Ha de hacerse constar que la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su apartado 1, establece que es la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo la que será aplicable al acceso, por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso, a los documentos que se integren en el mismo; y en su apartado 2, que se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Esta Comisión desconoce si el procedimiento se haya todavía en curso o ya está finalizado, condición esta última para que resultara de aplicación la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y por lo tanto no resultara necesario ser parte interesada. 14.- Por otra parte, el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública, en su escrito de alegaciones, hace referencia al perjuicio que causaría el facilitar el acceso a la información de todos los exámenes de perfiles que se realizan, cuantiosos y con dificultades de elaboración, y que además se reutilizan en parte, pudiendo llegar a colapsar el sistema de exámenes del IVAP. “Poner estos exámenes delante de la gente pondría en duda el propio sistema. Porque si repartiéramos modelos de examen (esta vez es un modelo concreto el que nos piden, pero quién sabe cuántos pueden ser en el futuro) ese modelo de examen queda "quemado" y eso supondría colapsar el sistema de exámenes del IVAP Y el IVAP no podría seguir adelante con la actividad de acreditación de perfiles lingüísticos que le ha correspondido legalmente, porque no tendríamos ni tiempo ni dinero para crear los modelos de examen que necesitaríamos. Técnicamente, hay que entender que es imprescindible contar con un banco de ítems para crear continuamente diferentes pruebas y atender las necesidades de las entidades.” El Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 insiste en ordenar que los procedimientos de selección del personal funcionario y laboral respeten el derecho fundamental de acceso a la función pública de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, mediante la publicidad de las convocatorias y de sus bases y del principio de transparencia. En este sentido, resulta adecuado el que también se pueda tener acceso a las pruebas utilizadas en las convocatorias, y ya se ha pronunciado esta Comisión en otras ocasiones, en el sentido favorable a facilitar su acceso, e incluso a extenderlo a la publicidad activa, como medio que garantiza la publicidad universal y el acceso de modo igualitario a los procesos selectivos. 14.- Sin embargo, en este caso, el IVAP-Instituto Vasco de Administración pública, alega también que son conscientes de la necesidad de tener a disposición del público unos modelos de examen para ver cómo son las pruebas, por lo que en la página web del IVAP se pueden ver muchos modelos de examen de todos los perfiles lingüísticos, que cada año renuevan e incrementan esa muestra pública de análisis. Los procesos selectivos se basan en la concurrencia competitiva, por lo que es razonable que para garantizar la igualdad y la transparencia de éstos pueda conocerse las pruebas utilizadas, que sirven para el control de la adecuada ejecución de un proceso selectivo y además para preparar las pruebas de las personas interesadas en participar. Y esto está directamente vinculado con la finalidad de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, pero ello no justifica la petición indiscriminada de todas las pruebas realizadas sobre una misma competencia, como es el caso de los perfiles lingüísticos, pudiendo acercarse al concepto de abuso, esto es, “cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”. Este concepto de abuso está recogido en el Criterio Interpretativo CI/003/2016, de 14 de julio de 2016, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que esta Comisión comparte. Esta Comisión entiende, una vez ponderado el perjuicio que pudiera causar el acceso de modo general, a todas y cada una de las pruebas realizadas para la acreditación de perfiles lingüísticos, y comprobado que el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública ya publica en su web abundantes modelos de exámenes, categorizados por tipo de perfil y años, y de forma accesible a través de una pestaña de fácil visualización, que no procede el acceso a la información pretendida. Ello no obsta para que le sea facilitado al reclamante, el lugar exacto en el que están publicados esos modelos de examen de todos los perfiles lingüísticos, que cada año renuevan e incrementan, a través del link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni sucesivas búsquedas. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad RESUELVE Primero.- Desestimar la reclamación presentada por D. frente a la desestimación de su solicitud de información pública ante el IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública. Segundo.- Emplazar al IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública para que, en el plazo de 10 días proporcione la información solicitada al reclamante en el sentido señalado en el fundamento jurídico catorce. Tercero.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Departamento de Gobernanza Pública y Autogobierno, para su puesta en conocimiento al IVAP-Instituto Vasco de Administración Pública. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.