Reclamación del Sindicato Vasco de Policía y Emergencias por falta de respuesta del Ayuntamiento de Bilbao sobre horas invertidas en la Inspección de Inteligencia y Análisis

RESOLUCIÓN 8/2023, DE 13 DE FEBRERO, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2023/000001 Asunto: Reclamación presentada por el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E, ante la falta de respuesta a su solicitud de acceso a la información pública por parte del Ayuntamiento de Bilbao. ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 19 de noviembre de 2022, el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E presentó una solicitud de información ante el Ayuntamiento de Bilbao, por el canal electrónico, mediante la que requería lo siguiente: “Asunto: Solicitud de horas invertidas sobre el calendario ordinario en la Inspección de Inteligencia y Análisis. Solicitamos la siguiente información acerca de la Inspección de Inteligencia y análisis:  Computo de horas invertidas sobre el horario ordinario por los agentes pertenecientes a la Inspección de Inteligencia y Análisis. Computo individual, NO nominal, de los agentes por año, en los años 2018, 2019, 2020 y 2021”. 2.- Con fecha 5 de enero de 2023, ante la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento de Bilbao a su solicitud, el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E interpone reclamación ante esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, en los términos siguientes: “El día 29/11/2022 se solicitó información por registro general del ayuntamiento de Bilbao acerca de las horas invertidas sobre el calendario ordinario en la Inspección de Análisis e Inteligencia. El día 13/12/2022, se mantuvo una mesa de negociación para ampliar un puesto en esta inspección policial, a lo que este sindicato volvió a insistir en la necesidad de conocer la información solicitada, a lo que la Subdirectora del área, Dña. Raquel Gil, se comprometió a facilitar dicha información. El día 20/12/2022, se volvió a mantener una nueva mesa de negociación, en la que este sindicato volvió a insistir en que solicitábamos la información. A lo que la subdirectora Dña. Raquel Gil volvió a responder que ya se nos daría respuesta. Resolución 8//2023 1/11 El día 03/01/2023 se envió un email a Dña. Raquel Gil, volviéndole a recordar que nos faltaba la mencionada información, a lo que contestó que 'La tenemos pendiente, en cuanto podamos le damos salida'. El mismo día 03/01/2023, fue publicado en el BOB el nombramiento de un nuevo agente en la inspección de Análisis e Inteligencia, sin que este sindicato haya tenido todavía, acceso a la información requerida y que podría justificar o no la necesidad de dicho nombramiento Solicita: Se nos facilite por parte de los responsables de RRHH o del área de seguridad ciudadana del ayuntamiento de Bilbao, la información solicitada.” A la citada reclamación acompaña copia de la solicitud efectuada ante el Ayuntamiento de Bilbao por el canal electrónico, sin embargo, no se adjunta justificante de registro electrónico de entrada. 3.- Con fecha 12 de enero de 2023 se solicita al reclamante la subsanación del expediente, quien ese mismo día adjunta al expediente el justificante electrónico de la entrada de su solicitud en el Ayuntamiento de Bilbao de fecha 19 de noviembre de 2022 4.- Con fecha 12 de enero de 2023, esta Comisión da traslado electrónico de la reclamación al Ayuntamiento de Bilbao con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. Dicha notificación resultó aceptada por el Ayuntamiento el mismo día 12 de enero. 5.- Pasado el plazo otorgado al efecto, a la fecha de la presente Resolución, el Ayuntamiento de Bilbao no ha realizado alegación alguna. Atendiendo a la siempre necesaria toma en consideración de las variables que pudieran afectar a los límites de acceso a la información, o de las dificultades que pudieran existir para proporcionar la información por encontrarse en curso de elaboración o de publicación, o por necesidad de reelaboración etc., hemos de manifestar que hubiera sido deseable conocer el criterio de dicho Ayuntamiento, quien podría haber aportado elementos de juicio relevantes para decidir acerca del supuesto aquí planteado. No obstante, aunque es de lamentar la falta de colaboración con esta Comisión, la ausencia de alegaciones por parte del Ayuntamiento de Bilbao no impide resolver la reclamación presentada. Resolución 8//2023 2/11 FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, esta Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en relación con la regulación que establece el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Institución Locales de Euskadi. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a esta Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, en caso de existir la información que se solicita, estaría en poder del Ayuntamiento de Bilbao, por resultar de su competencia. 4.- La solicitud de información fue presentada el 19 de noviembre de 2022 por el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E ante el Ayuntamiento de Bilbao, por el canal electrónico. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, el Ayuntamiento de Bilbao contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. El reclamante afirma no haber recibido respuesta, no habiendo sido desvirtuada esta afirmación por el Ayuntamiento en el plazo de audiencia concedido al efecto. 5.- El Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E interpone la reclamación que nos ocupa, con fecha 5 de enero de 2023, ante esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública. En este sentido, el artículo 24.2 de la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, Resolución 8//2023 3/11 dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. Por su parte, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo cual la reclamación ha de entenderse presentada en plazo. 6.- En virtud de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo a los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, aquellas tienen derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico. Así mismo, el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dispone que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por dicha Ley. Es decir, el derecho a la información pública se predica de todas las personas tanto físicas como jurídicas y sus disposiciones resultan de plena aplicación salvo que exista una normativa con un régimen jurídico específico de acceso a la información, tal y como se prevé en el apartado segundo de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en cuyo caso esta Ley tendría carácter supletorio, Así pues, este carácter básico de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, implica que las excepciones a su aplicación hayan de estar expresamente previstas y autorizadas por ella, tal y como señala el Criterio Interpretativo 8/2015, de 12 de noviembre, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, del cual se trae a esta Resolución la siguiente argumentación: “(…) Sólo en el caso de que una norma concreta establezca un régimen específico de acceso a la información pública en una determinada materia o área de actuación administrativa, puede entenderse que las normas de la LTAIBG no son de aplicación directa y operan como normas supletorias., la mencionada Disposición Adicional tiene como objetivo la preservación de otros Resolución 8//2023 4/11 regímenes de acceso a la información que hayan sido o puedan ser aprobados y que tengan en cuenta las características de la información que se solicita, delimite los legitimados a acceder a la misma, prevea condiciones de acceso etc. Por ello, sólo cuando la norma en cuestión contenga una regulación específica del acceso a la información, por más que regule exhaustivamente otros trámites o aspectos del procedimiento, podrá considerarse a la LTAIBG como supletoria en todo lo relacionado con dicho acceso. La interpretación contraria conduciría, adicionalmente, al absurdo de que sectores enteros de la actividad pública o determinados órganos territoriales quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación. En definitiva, solamente aquellos sectores u órganos que cuenten con una normativa que prevea un régimen específico de acceso a la información que los redactores de la LTAIBG han entendido necesario preservar, aplicarán directamente dicho régimen y siempre con ésta última como norma supletoria”. A este respecto, el Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia nº 748/2020, de 11 de junio, centrando los conceptos para aclarar cuándo existe un régimen específico de acceso a la información pública. Se trataba, en este caso, de una solicitud formulada por las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, como órganos de representación de los funcionarios en determinadas materias que afectan a los mismos y se dilucidaba si resultaba de aplicación el artículo 40.1 del Estatuto Básico del Empleado Público o la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. El Tribunal Supremo dispuso lo siguiente: “…las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse…” Resolución 8//2023 5/11 Dado todo lo expuesto solo cabe concluir que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es de plena aplicación al caso que nos ocupa. 7.- Es necesario destacar que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma o al ámbito económico y presupuestario, así la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… En el ordenamiento jurídico español ya existen normas sectoriales que contienen obligaciones concretas de publicidad activa para determinados sujetos. Así, por ejemplo, en materia de contratos, subvenciones, presupuestos o actividades de altos cargos nuestro país cuenta con un destacado nivel de transparencia. Sin embargo, esta regulación resulta insuficiente en la actualidad y no satisface las exigencias sociales y políticas del momento… La Ley amplía y refuerza las obligaciones de publicidad activa en distintos ámbitos... en materia de información de relevancia jurídica y que afecte directamente al ámbito de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos,…en el ámbito de la información de relevancia económica, presupuestaria y estadística, se establece un amplio catálogo que debe ser accesible y entendible para los ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el control de la gestión y utilización de los recursos públicos…” 8.- Por su parte, en el Capítulo II de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi, relativo a las obligaciones de publicidad activa de las entidades locales vascas se incide con mayor exigencia en la publicación de información que “facilite el ejercicio del control del poder, de la actividad político-institucional y de la actuación administrativa de los entes locales, así como que garantice la rendición de cuentas de las representantes y los representantes públicos y el escrutinio de su gestión por la ciudadanía.” 9.- El capítulo III de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno “configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información – derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto Resolución 8//2023 6/11 con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera– los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.” 10.- Por su parte, en el Capítulo III de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi, relativo a los principios en materia de acceso a la información pública y órgano de reclamaciones, establece que “Las limitaciones establecidas en la legislación básica en materia de transparencia en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública serán interpretadas con carácter restrictivo y mediante un proceso de evaluación entre el daño presumiblemente producido al interés público y privado que se invoque frente a la relevancia o trascendencia de la información solicitada y su necesidad objetiva para llevar a cabo un escrutinio democrático de la acción de gobierno”. Dichos límites no son de aplicación directa en ningún caso, son de carácter potestativo, y debe justificarse su aplicación basándose en motivos de interés público y habiendo previamente valorado el perjuicio o daño que la aportación de la información supondría. 11.- El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En este sentido, ha de tomarse en consideración también que la solicitud de información ha sido realizada por un sindicato, el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E. Los sindicatos tienen reconocido un derecho de acceso a la información laboral reforzado por esa condición, en la medida en que para el adecuado ejercicio de sus funciones reconocidas por la legislación laboral es necesario disponer de una información más precisa y pormenorizada a la que puedan reconocer las normas de derecho de acceso y estar al alcance de las personas ajenas a los servicios públicos. La Constitución española da reconocimiento expreso en su artículo 7 a los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales como organizaciones que “contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”, lo que conlleva en la legislación laboral Resolución 8//2023 7/11 el reconocimiento de una serie de garantías y facilidades para el eficaz ejercicio de sus funciones. Entre ellas, y en el seno de la Administración Pública, el derecho de información de las juntas de personal y delegados de personal que, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, se reconoce también a las secciones y delegados sindicales constituidos en los centros de trabajo de aquélla, el cual viene concretado en el artículo 9 de la citada ley, cuyo reconocimiento resulta esencial para la existencia de un auténtico y efectivo derecho de libertad sindical. El artículo 40.1.a) del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público recoge entre las funciones de las Juntas de Personal y los Delegados de Personal la de recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. La jurisprudencia ha señalado que no implica una lista cerrada y completa, sino abierta, que permite incluir otras que se consideren necesarias para el ejercicio de sus respectivas funciones y la defensa de la libertad sindical. 12.- En este caso ha de mencionarse también que el derecho de acceso a la información relativa al empleo público adquiere especial relevancia habida cuenta que es la transparencia precisamente un fundamento básico de actuación, tal y como se regula en el artículo 1.3 h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. 13.- No habiéndose presentado alegación alguna que determine la aplicación de alguno de los límites que establece la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, esta Comisión no pueda apreciar daño alguno que prevalezca sobre el interés público en la divulgación de la información solicitada, estando ella vinculada con la finalidad de la citada Ley 19/2013, que no es otra que la rendición de cuentas, esto es, que la ciudadanía pueda conocer cómo se adoptan las decisiones y bajo qué criterios actúan las administraciones públicas. 14.- Únicamente cabe señalar que, aunque no se solicita el listado nominal de trabajadores, sino “Computo individual, NO nominal, de los agentes por año, en los años 2018, 2019, 2020 y 2021”, en los casos en los que los puestos tengan una única dotación, la identificación del ocupante puede ponerse de manifiesto. En este sentido cabe indicar que esta Comisión comparte el criterio interpretativo 1/2015, de 24 de junio, emitido por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sobre el alcance de las obligaciones de los órganos, organismos y entidades del sector público estatal en Resolución 8//2023 8/11 materia de acceso a la información pública sobre Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), catálogos, plantillas orgánicas, etc… y las retribuciones de sus empleados o funcionarios. Este criterio recoge lo siguiente: “A. En principio y con carácter general, la información referida a la RPT, catálogo o plantilla orgánica, con o sin identificación de los empleados o funcionario públicos ocupantes de los puestos, se consideran datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano de modo que, conforme al artículo 15, número 2, de la LTAIBG, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación, se concederá el acceso a la información. B. Ello no obsta, y en todo caso: a) La información –siempre en el supuesto de que resulte obligado facilitarla conforme a las reglas del anterior apartado A.- no se facilitará cuando el acceso suponga un perjuicio para uno o varios de los bienes enumerados en el artículo 14.1 de la LTAIBG y la limitación sea justificada, proporcionada a su objeto y finalidad de protección y haya tenido en cuenta las circunstancias del caso concreto, especialmente la concurrencia en el mismo de un interés superior que justifique el acceso. b) Tampoco se facilitará cuando el acceso afecte a uno o varios empleados o funcionarios públicos que se encuentren en una situación de protección especial-p-ej. La de víctima de violencia de género o la de sujeto a una amenaza terrorista-, que pueda resultar agravada por la divulgación de la información relativa al puesto de trabajo que ocupan. En este último caso, si el órgano, organismo o entidad responsable de la información tuviera conocimiento o pudiera deducir razonablemente de la información de que dispusiese que alguno o algunos de los empleados concernidos por una solicitud de información pudiera hallarse en una situación de protección especial, deberá recabar del o los afectados la información necesaria para dilucidar si efectivamente se da el supuesto y proceder en consecuencia con la respuesta”. 14.- Por último, y dado que se vienen sucediendo varias reclamaciones de la misma entidad y ante la misma administración pública, esta Comision desea hacer constar que, aunque el procedimiento de derecho de acceso a la información pública regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, resulte de aplicación para estos casos, sería deseable que la relación con los sindicatos se articulara de un modo abierto y flexible, colaborativo, evitando así que se haga un uso inapropiado del procedimiento administrativo previsto para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. La complejidad administrativa que este uso reiterado del procedimiento de derecho de acceso a la información pública puede generar - con el uso de medios y tiempos que exige un Resolución 8//2023 9/11 procedimiento administrativo formal en el que intervienen dos instancias distintas-, un procedimiento que es garantista, pero que puede resultar ineficiente para la finalidad pretendida por los sindicatos, y a su vez, que no siempre está vinculada con la finalidad de la ley de transparencia, -que es someter a escrutinio la acción de los responsables públicos, que los ciudadanos puedan conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones-, unido al frecuente uso que las administraciones hacen del silencio administrativo, hace que los hechos se aproximen al concepto de abuso de derecho por ambas partes, que esta Comisión entiende debería ser evitado. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación presentada por el Sindicato Vasco de Policía y Emergencias S.V.P.E, ante la falta de respuesta a su solicitud de acceso a la información pública por parte del Ayuntamiento de Bilbao. Segundo.- Emplazar al Ayuntamiento de Bilbao para que, en el plazo de 10 días, proporcione la información solicitada a la entidad reclamante, conforme a lo establecido en el fundamento jurídico 14. Tercero.- Notificar la presente Resolución a la entidad reclamante y al Ayuntamiento de Bilbao. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación a la entidad reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.