Reclamación por silencio administrativo ante solicitud de resoluciones sancionadoras laborales contra una empresa, resuelta con estimación formal

RESOLUCIÓN 104/2023, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2023/000411 Asunto: Reclamación presentada por D. ________________________________, frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a la información ante el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 2 de agosto de 2023, D. ________________________________ presenta solicitud de acceso a la información pública ante el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco, solicitando “resoluciones recaídas en los expedientes de ITSS incoados a la mercantil citada en la solicitud de acceso, que se ha denegado. Para mayor concreción, debo indicar que trabajé para la mercantil y presenté varias denuncias los años 2015 y 2016”. Dicha solicitud de acceso no fue contestada por el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco, a pesar de que el solicitante indique que fue denegada. El error se debe a que, en el expediente 2023/000411 se aportó Resolución de la Directora de Comunicación del Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco, de 26 de septiembre de 2023 referida al expediente 2023/000389 ya resuelto por esta Comisión. 2.- Con fecha 2 de octubre de 2023, el interesado presentó, ante esta Comisión, reclamación solicitando acceso a la información pública en los siguientes términos: “Solicité información acerca de las resoluciones recaídas en los expedientes de ITSS incoados a la mercantil citada en la solicitud de acceso, que se ha denegado. Para mayor concreción, debo indicar que trabajé para la mercantil y presenté varias denuncias los años 2015 y 2016”. Como se ha recogido en el apartado anterior, la solicitud de acceso a la información no fue denegada, sino que la Resolución a la que hace referencia el interesado resultó ser la correspondiente al expediente tramitado en esta Comisión con el nº 2023/000389. 3.- Esta Comisión, con fecha 2 de octubre de 2023, dio traslado electrónico de la reclamación al Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. 4.- Con fecha 17 de octubre de 2023, el Departamento de Trabajo y Empleo presenta escrito de alegaciones en el trámite de audiencia otorgado por esta Comisión en los siguientes términos: “INFORME DE CONTESTACION A LA COMISIÓN VASCA DE TRANSPARENCIA EN RELACIÓN CON LA QUEJA FORMULADA POR D. ________________________________ Con carácter previo a contestar a la concreta queja presentada por el Sr. ____________________________, es preciso tener en cuenta lo siguiente: La Inspección de Trabajo y Seguridad, es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. La actuación inspectora está sometida a las obligaciones contenidas en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y en su cumplimiento si considera que los hechos son constitutivos de infracción, emitirá un acta de infracción. En caso contrario, la Inspección de Trabajo archivará las actuaciones. Una de las obligaciones contenidas en dicha norma es la del deber de sigilo contenida en su artículo 10, según el cual: También vendrán obligados a observar secreto y a no revelar, aun después de haber dejado el servicio, los datos, informes o antecedentes de que puedan haber tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones, salvo para la investigación o persecución de delitos públicos, en el marco legalmente establecido para la colaboración con la Administración Laboral, la de la Seguridad Social, la Tributaria, la de lucha contra el fraude, en sus distintas clases, y con comisiones parlamentarias de investigación, en la forma que proceda. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento. En su artículo 12 garantiza el acceso a la información pública de todas las personas en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española y en la misma Ley. Pero a continuación, en su artículo 14, establece los límites a dicho derecho de acceso, diciendo que este puede ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio a, entre otras, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. En el caso que nos ocupa, esta limitación se ha establecido legalmente, por lo que procederá, en todo caso, denegar el acceso a la información pública de las actas de infracción y los documentos acreditativos de cualquiera de las actuaciones previas, salvo para aquellas personas que, en el marco del procedimiento administrativo al que nos estamos refiriendo, tengan la consideración de interesados en el procedimiento, cuestión regulada en el artículo 20 de la anteriormente referida Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo. El procedimiento sancionador en materia de infracciones laborales es competencia de la Autoridad Laboral Vasca, articulado por el Decreto de Estructura del Departamento competente en materia de Trabajo (DECRETO 7/2021, de 19 de enero, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de trabajo y Empleo). Concretamente la Dirección de Trabajo y Seguridad Social del Departamento de Trabajo y Empleo y las Delegaciones Territoriales de Trabajo. Este procedimiento sancionador se regula en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social y se inician por acta de infracción de la Inspección de Trabajo, tal y como establece su artículo 13. Este procedimiento administrativo finaliza por resolución de la Autoridad Laboral competente, que estimará o desestimará la propuesta de sanción contenida en el acta de infracción. Frente a la resolución de la Autoridad Laboral cabe interponer recurso de alzada ante el superior jerárquico del órgano que dictó la resolución recurrida en el plazo de un mes desde la notificación y, frente a la resolución del recurso de alzada, cabe interponer demanda ante la jurisdicción social en el plazo de dos meses desde la notificación. El artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece, en su apartado 1º que el derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para: g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control y continúa el apartado 2 del mismo artículo que la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso. Pues bien, el acceso a la información pública ha de ser denegado mientras la Resolución del Procedimiento Sancionador en materia laboral no adquiera firmeza, al considerar que la empresa está amparada por la presunción de inocencia, y no se puede asegurar que se haya producido una infracción de la normativa legal. Una vez firmes las Resoluciones de la Autoridad laboral que ponen fin al procedimiento sancionador en materia laboral tal y como hemos explicado, debemos dejar constancia de varias consideraciones en relación al derecho de acceso a la información pública: Los sujetos sancionados son las empresas con independencia del centro de trabajo en el que el hecho infractor se haya producido. Es habitual que en las Resoluciones aparezcan numerosos datos de carácter personal que han de ser anonimizados para garantizar el derecho a la Protección de Datos Personales. Con lo anterior estamos tratando de explicar que en muchas ocasiones se requiere una reelaboración de la información que obra en poder de esta administración pública y que se nos ha solicitado, por lo que en base al artículo 18 que regula las causas de inadmisión, diciendo que Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración. Bien porque no es posible conocer qué resoluciones son las solicitadas sin leer una a una las resoluciones, bien porque la empresa tenga centros de trabajo en varias localizaciones o por ser la empresa subcontratada por otra. Como decíamos, es la empresa el sujeto infractor, con independencia del centro de trabajo y es por tanto la empresa el dato a través del que se articula el programa informático a través del cual se tramitan los expedientes sancionadores de referencia. Aclarado lo anterior, por parte de la Comisión Vasca de Transparencia se nos da traslado de la siguiente queja de D. ___________________________: “Solicité información acerca de las resoluciones recaídas en los expedientes de ITSS incoados a la mercantil citada en la solicitud de acceso, que se ha denegado. Para mayor concreción, debo indicar que trabajé para la mercantil y presenté varias denuncias los años 2015 y 2016”. En este sentido no obran en nuestros registros Resoluciones Firmes contra la empresas GMS Management Solutions, por hechos que pudieran ser constitutivos de infracción en materia laboral. No obstante, obran en nuestros registros dos procedimientos incoados por la Inspección de Trabajo iniciados por sendas denuncias del Sr. _______________, de cuyo desarrollo y finalización fue informado el Sr. __________________, en el domicilio comunicado en su día a la Inspección de Trabajo, con fecha 28 de septiembre de 2016 y 31de enero de 2017, al ser considerado interesado por la propia Inspección”. 5.- Con fecha 5 de diciembre de 2023, el Departamento de Trabajo y Empleo comunica a esta Comisión que se ha remitido contestación al reclamante en los siguientes términos: “CONTESTACION A D. ________________________________ Con carácter previo a contestarle específicamente a su solicitud, es preciso tener en cuenta lo siguiente: La Inspección de Trabajo y Seguridad, es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas del orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, conciliación, mediación y arbitraje en dichas materias, lo que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española, y con los Convenios número 81 y 129 de la Organización Internacional del Trabajo. La actuación inspectora está sometida a las obligaciones contenidas en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y en su cumplimiento si considera que los hechos son constitutivos de infracción, emitirá un acta de infracción. En caso contrario, la Inspección de Trabajo archivará las actuaciones. El procedimiento sancionador administrativo, iniciado con el Acta de Infracción, finaliza por resolución de la Autoridad Laboral competente, que estimará o desestimará la propuesta de sanción contenida en dicha acta de infracción y cuyo procedimiento se regula en el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social. Ud. ha remitido a la Comisión Vasca de Transparencia la siguiente solicitud de información: (…) Hemos revisado nuestros expedientes sancionadores y no obran en nuestros registros ninguna Resolución contra la empresa GMS Management Solutions, por hechos que pudieran ser constitutivos de infracción en materia laboral. No obstante lo anterior, hemos encontrado dos procedimientos incoados por la Inspección de Trabajo e iniciados por sendas denuncias suyas, de cuyo desarrollo y finalización Ud. fue informado en el domicilio que comunicó en su día a la Inspección de Trabajo. Estas remisiones se efectuaron con fecha 28 de septiembre de 2016 y 31 de enero de 2017, al ser considerado interesado por la propia Inspección, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de trabajo y Seguridad Social, que establece la obligación de comunicar al denunciante el estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto”. A dicha contestación se adjuntan sendos informes de la Inspección de Trabajo de fechas 26 de septiembre de 2016 y 30 de enero de 2017 dirigidos al reclamante. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG). 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a ésta resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, la información a que se refiere la reclamación, de existir, obraría en poder de la Inspección de Trabajo (de Bizkaia, en el caso que nos ocupa), órgano dependiente de la Dirección de Trabajo y Seguridad Social del Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco a tenor de lo dispuesto en el artículo 10.1.c) del Decreto 7/2021, de 19 de enero, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Trabajo y Empleo, que literalmente refiere lo que sigue: “A la Dirección de Trabajo y Seguridad Social le corresponde, además de las funciones que con carácter general le atribuye el artículo 5 del presente Decreto, en calidad de autoridad laboral, el ejercicio de las siguientes funciones: c) Dirigir, coordinar y supervisar la actuación y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de la Comunidad Autónoma del País Vasco y establecer los planes y programas de la actuación inspectora”. A mayor abundamiento, el artículo 10.2 de dicho Decreto establece que “La Subdirección de la Inspección de Trabajo, bajo la dependencia orgánica, funcional y jerárquica de la Directora o el Director de Trabajo y Seguridad Social, ejercerá la dirección técnica y de carácter administrativo de las Inspecciones Territoriales”. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. 4.- La solicitud de información fue presentada en el buzón ciudadano de la Inspección de Trabajo de Bizkaia el día 2 de agosto de 2023. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el Departamento de Trabajo y Empleo contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución, no contestando dicho Departamento en el plazo prescrito por la citada Ley (a pesar de que el reclamante asegure que fue “denegado” el acceso a la información, pues por error se aportó en el expediente 2023/000411 una Resolución del Departamento de Trabajo y Empleo que debió ser incorporada al expediente nº 2023/000389, sobre el mismo asunto y mismo interesado). 5.- Por su parte, la reclamación fue presentada ante esta Comisión el día 2 de octubre de 2023, ante el silencio del Departamento reclamado, una vez finalizado el plazo de un mes para dictar y notificar la resolución (2 de septiembre de 2023). En este sentido, el artículo 24. 2 de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que ha de entenderse interpuesta en plazo. Por su parte, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Tal y como ha señalado esta Comisión en anteriores pronunciamientos, resulta necesario resaltar que las administraciones públicas, en las relaciones con la ciudadanía, deben encauzar el ejercicio de sus funciones mediante el procedimiento administrativo, como garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva a la ciudadanía deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal por el administrado de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos. En este caso, la reclamación presentada ante esta Comisión fue contestada por el Departamento de Trabajo y Empleo dentro del plazo otorgado por la Ley 19/2013, en concreto el día 17 de octubre de 2023, mediante la aportación de documento bajo el título “Informe de contestación a la Comisión Vasca de Transparencia en relación con la queja formulada por D. ________________________________”. A este tenor, cabe destacar que el derecho de acceso a la información pública goza de un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico y, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, justificando de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos: “La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar-STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “(…) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “(…) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad” (FJ.3º)”. 6.- El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En el caso que nos ocupa, el reclamante no ha justificado su petición de acceso a información pública, lo que no obsta a que se resuelva su solicitud de acceso. Sí parece querer acreditar su condición de “interesado” en el literal de la reclamación, al mencionar que trabajó para la mercantil GSM MANAGEMENT SOLUTIONS y que presentó varias denuncias ante la Inspección de Trabajo los años 2015 y 2016, si bien no justifica su reclamación en tales afirmaciones. 7.- Entrando al fondo del asunto, habremos de considerar la respuesta que el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco ofrece al reclamante, contestando a su petición y poniendo a su disposición la información que solicita, en los términos que siguen: “Hemos revisado nuestros expedientes sancionadores y no obran en nuestros registros ninguna Resolución contra la empresa GMS Management Solutions, por hechos que pudieran ser constitutivos de infracción en materia laboral. No obstante lo anterior, hemos encontrado dos procedimientos incoados por la Inspección de Trabajo e iniciados por sendas denuncias suyas, de cuyo desarrollo y finalización Ud. fue informado en el domicilio que comunicó en su día a la Inspección de Trabajo. Estas remisiones se efectuaron con fecha 28 de septiembre de 2016 y 31 de enero de 2017, al ser considerado interesado por la propia Inspección, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de trabajo y Seguridad Social, que establece la obligación de comunicar al denunciante el estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto”. En conclusión: Se estima la reclamación presentada por el Sr. ________________________________ por motivos formales, dada la respuesta de fecha 5 de diciembre de 2023 aportada al expediente por el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco y remitida al reclamante, sin que conste, dada la reciente remisión, recibo por el interesado. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación presentada por D. ________________________, por motivos formales, frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a la información ante el Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco. Segundo.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Departamento de Trabajo y Empleo del Gobierno Vasco. Tercero.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.