Reclamación por desestimación presunta de solicitud de acceso a instrucciones y órdenes de servicio del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, inadmitida por abusiva e imprecisa

RESOLUCIÓN 160/2024, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2024/000402 Asunto: Reclamación interpuesta por D. ___________________________________ frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a información pública presentada ante el Departamento de Salud del Gobierno Vasco ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 12 de agosto de 2024, D. ___________________________________, solicita del Departamento de Salud del Gobierno Vasco lo que sigue: “Se solicita relación de instrucciones y órdenes de servicio emitidas por los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud del Gobierno Vasco entre enero de 2020 y julio de 2024, haciendo constar la fecha de emisión, el número de expediente, la autoridad que la suscribe, los destinatarios y las motivaciones. Acceso a los expedientes”. 2.- Ante la falta de respuesta a su solicitud de acceso a información pública por parte del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, D. ___________________________________ presenta, en fecha 6 de noviembre de 2024, ante la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación en los siguientes términos: “EXPONE El pasado 12/08/2024 se solicitó a través de Gardena / Portal de Transparencia del Gobierno Vasco la “relación de instrucciones (…) Una vez publicado el listado de solicitudes de acceso a la información pública se ha comprobado que el sentido de la resolución es “silencio administrativo”. De acuerdo con el Blog del Plan de Gobernanza PEGIP 2020, la tramitación electrónica de circulares, instrucciones y órdenes de servicio en el Gobierno Vasco, debe hacerse cumpliendo con el artículo 7 de la Ley de Transparencia 19/2013. SOLICITA de nuevo, la “relación de instrucciones y órdenes de servicio emitidas por los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud del Gobierno Vasco entre enero de 2020 y julio de 2024, haciendo constar la fecha de emisión, la autoridad que la suscribe, los destinatarios y las motivaciones. Acceso a los expedientes”. 3.- Con fecha 7 de noviembre de 2024, esta Comisión da traslado electrónico de dicha reclamación al Departamento de Salud del Gobierno Vasco, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. 4.- Con fecha 18 de noviembre de 2024, la Dirección de Gabinete y Comunicación del Departamento de Salud del Gobierno Vasco remite a esta Comisión escrito fechado el 14 del mismo más en los siguientes términos: “EXPEDIENTE DE RECLAMACIÓN 2024/000402 En respuesta al requerimiento de información en relación al expediente de reclamación nº 2024/000402 presentada por ___________________________________ (…), comunicamos a la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública lo siguiente: ___________________________________ (…) presentó el 12 de agosto de 2024 solicitud de acceso a la información pública relativa a los siguientes extremos: (…) Esta petición es abusiva, dado que es desproporcionada atendiendo al volumen de información que el reclamante solicita, la amplitud del espectro temporal y de los órganos encargados de tramitarlas (los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud). Se trata de una solicitud que, de ser atendida, requiere un tratamiento que menoscaba la gestión del personal que dispone de la información e interfiere con la operatividad de la Administración. Además, las solicitudes deben formularse de forma precisa y concreta, permitiendo identificar la información con un esfuerzo razonable. En este caso, se debe acotar más la información solicitada, ya que no es operativo recopilar todas las instrucciones y órdenes de servicio”. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG). 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, de existir la información que se solicita, relacionada con instrucciones y órdenes de servicio emitidas por los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud, es información que se encontraría en poder del citado Departamento, competente en la materia. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. La información solicitada, con las precisiones que se realizarán posteriormente, es información pública en la medida en que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, quien dispone de ella en el ejercicio de las competencias que el Decreto 319/2024, de 29 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Salud, le reconoce al mismo. 4.- La solicitud de información fue presentada ante el Departamento de Salud el 12 de agosto de 2024. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el citado Departamento contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. El reclamante declara no haber recibido respuesta dentro de dicho plazo y el Departamento indicado no ha desvirtuado dicha información en el periodo de audiencia concedido al efecto. 5.- Por su parte, la reclamación ha sido presentada ante esta Comisión con fecha 6 de noviembre de 2024. En este sentido, el artículo 24.2. de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. Además, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que la reclamación debe entenderse interpuesta en plazo. 6.- Tal y como ha señalado esta Comisión en anteriores pronunciamientos, resulta necesario resaltar que las administraciones públicas, en las relaciones con la ciudadanía, deben encauzar el ejercicio de sus funciones mediante el procedimiento administrativo, como garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva a la ciudadanía deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal por el administrado de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos. La ausencia del dictado de una resolución genera una indefensión en la persona solicitante, que no se corresponde con el rango de un derecho, como es el derecho de acceso a la información pública, que goza de un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, justificando de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos: “La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar-STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “(…) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “(…) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad” (FJ.3º)”. 7.- Por otra parte, el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información; sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud. En el caso que nos ocupa, D. ___________________________________ no justifica expresamente su solicitud de acceso, lo que no obsta al traslado de la información solicitada, si bien, implícitamente, parece justificarla en el cumplimiento, por parte del Departamento de Salud, de lo prescrito en el Blog del Plan de Gobernanza PEGIP 2020, en concreto lo siguiente: La tramitación electrónica de circulares, instrucciones y órdenes de servicio en el Gobierno Vasco, debe hacerse cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Transparencia 19/2013. De todo ello se deduce que lo que el reclamante pretende es evaluar el estricto cumplimiento de tales disposiciones, procurando una rendición de cuentas por la gestión del citado Departamento. A este respecto, cabe indicar que el Consejo de Gobierno aprobó el 12 de diciembre de 2017 el Plan Estratégico de Gobernanza e Innovación Pública 2020 (PEGIP2020), que finalizó el día 31 de diciembre de 2020, por lo que solicitar información pública en función de una planificación ya finalizada, a priori, no resulta fundamentado, aunque el estricto cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la LTAIBG, sobre publicidad activa de información de relevancia jurídica (directrices, instrucciones, acuerdos, circulares, anteproyectos de Ley y proyectos de Decretos Legislativos, proyectos de Reglamentos, memorias e informen de expedientes de elaboración de textos normativos, etc.), merece todo el reconocimiento. 8.- Es necesario destacar que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión; así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su Preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos…“. Añade dicho Preámbulo que “el Capítulo III (de la Ley) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos (…). En el caso que nos ocupa, esta Comisión debe subrayar que la información solicitada al Departamento de Salud se corresponde con la finalidad de la LTAIBG, la rendición de cuentas sobre la gestión de la administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de órdenes de servicio e instrucciones dictadas por el Departamento reclamado en el ejercicio de sus funciones. 9.- Entrando en el fondo del asunto, debe valorarse si, en el presente supuesto, se está solicitando una información pública que podría estar afectada por alguno de los límites previstos en el artículo 14 de la LTAIBG o por alguna de las causas de inadmisión recogidas en el artículo 18 de dicha Ley. Pues bien: conforme dispone el artículo 18.1.e) de la LTAIBG, “1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. La aplicación de dicha causa de inadmisión de la reclamación es alegada, por otra parte, por el Departamento de Salud en los siguientes términos: “Esta petición es abusiva, dado que es desproporcionada atendiendo al volumen de información que el reclamante solicita, la amplitud del espectro temporal y de los órganos encargados de tramitarlas (los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud). Se trata de una solicitud que, de ser atendida, requiere un tratamiento que menoscaba la gestión del personal que dispone de la información e interfiere con la operatividad de la Administración”. Por su parte, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su Criterio Interpretativo CI/003/2016 define, como reclamación abusiva aquella que, “Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos”. De la lectura de la solicitud de acceso a la información y de la consecuente reclamación interpuesta ante esta Comisión, se deduce claramente no solamente el volumen de la información a trasladar (causa no contemplada como de inadmisión en el artículo 18 de la LTAIBG) sino también la indefinición de la misma, siendo así que, a pesar de que se trate claramente de información pública en los términos previstos en el artículo 13 de la LTAIBG, no es menos cierto que no acota el ámbito de las instrucciones y órdenes de servicio que deban ser trasladadas (objeto de publicidad activa en aplicación de lo dispuesto en el artículo 7 de la LTAIBG), aludiendo, además, a su generación por los distintos órganos administrativos del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, por un periodo excesivamente largo, entre enero de 2020 y julio de 2024, desglosada la información por fecha de emisión, número de expediente, autoridad que la suscribe, destinatarios y motivaciones. Es por ello que, por esta Comisión, sin mayores ambages, se considera la inadmisión de la reclamación a virtud de la aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.e) de la LTAIBG. Por otra parte, respecto de la alegación presentada por el Departamento de Salud relativa a que las solicitudes deben formularse de forma precisa y concreta, que permita identificar la información con un esfuerzo razonable, el artículo 66 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al regular las solicitudes de iniciación a instancias del interesado, literalmente dispone: “1. Las solicitudes que se formulen deberán contener: c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud”. No en vano, el artículo 39 de la LTAIBG prescribe que “1. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se regirá, además de por lo dispuesto en esta Ley, por: e) La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y por la normativa que le sea de aplicación, en lo no dispuesto por esta Ley, cuando desarrolle sus funciones públicas”. En este sentido, igualmente, la reclamación presentada por D. ___________________________________ resulta de imposible estimación, en tanto en cuanto no acota sus términos, siendo imprecisa y genérica. Por todo ello, por esta Comisión se concluye en la inadmisión de la reclamación interpuesta por D. ___________________________________, al ser considerada abusiva, imprecisa, poco clara, sin especificar expresamente la información solicitada, que no acota ámbitos o materias en las que hayan podido dictarse instrucciones u órdenes de servicio, aludiendo a un periodo de información excesivamente amplio (de 2020 a 2024) y a todos los órganos administrativos del Departamento de Salud, información que resulta totalmente inoperable de trasladar. La mera lectura de la solicitud da idea de lo extenso de la reclamación planteada, cuyo atendimiento supondría la paralización de las secciones o servicios de dicho Departamento encargados de la recopilación de la documentación solicitada. Así mismo, y dado el carácter de información pública de lo solicitado, por esta Comisión se informa al reclamante que puede reiterar su solicitud en una materia en concreto, durante un periodo más corto, o ajustándola a la información generada por un órgano determinado. A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad RESUELVE Primero.- Inadmitir la reclamación interpuesta por D. ___________________________________ frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a la información pública presentada ante el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, por su carácter de abusiva, todo ello conforme se justifica en el Fundamento de Derecho 9º de la presente Resolución. Segundo.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Departamento de Salud del Gobierno Vasco. Tercero.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.