Acceso al expediente administrativo de la Ordenanza municipal para la mejora de la calidad del aire y zonas de bajas emisiones en San Sebastián

RESOLUCIÓN 9/2025, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Expediente: 2025/000023 Asunto: Reclamación presentada por D. _______________________________________ frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a información pública presentada ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián ANTECEDENTES DE HECHO 1.- Consta en el expediente solicitud presentada por D. _______________________________________ en el Registro del Ayuntamiento de Donostia en fecha 14 de diciembre de 2024, de solicitud de acceso a información pública en los siguientes términos: “En virtud del derecho que me asiste según la Ley 19/2013 (…), ruego, por favor, que me faciliten la siguiente información: -Copia del expediente administrativo que ha dado lugar a la aprobación definitiva de la Ordenanza municipal para la mejora de la calidad del aire, mitigación del cambio climático y regulación de las zonas de bajas emisiones en San Sebastián, publicada en el Boletín Oficial de Gipuzkoa el día 13 de diciembre de 2024, BOG nº 240”. 2.- Ante el silencio del Ayuntamiento de Donostia presenta, en fecha 20 de enero de 2025, ante la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación que dice lo que sigue: “________, __________________________(…) formaliza RECLAMACIÓN/QUEJA ante el órgano de control Comisión vasca de Acceso a la Información Pública, por la negativa del EXCMO. AYTO. DE SAN SEBASTIAN al acceso de información pública. Se adjuntan las solicitudes enviadas, basándome en los siguientes A R G U M E N T O S ÚNICO.- El artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno relativo establece que las Administraciones públicas deben contestar, como consideren oportuno, en el plazo de un mes. Las peticiones online de información pública se realizaron el día 14 de diciembre de 2024, se adjuntan las peticiones realizadas como documento número 1 y documento 2. Por todo lo expuesto, SOLICITO, a la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, que acepte la presente reclamación/queja por la actitud del EXCMO. AYTO. DE SAN SEBASTIAN de obstrucción al acceso de una información pública y se le insta a que facilite el acceso a la misma”. 3.- Con fecha 22 de enero de 2025, esta Comisión da traslado electrónico de dicha reclamación al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. Consta en la sede electrónica de la Comisión acuse telemático de la audiencia otorgada al efecto por esta Comisión fechado el 22 de enero de 2025. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) en relación con la regulación que establece el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi. 2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi. 3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, de existir la información que se solicita, se encontraría en poder del Ayuntamiento de Donostia, competente en la materia, esto es: Copia del expediente administrativo que ha dado lugar a la aprobación definitiva de la Ordenanza municipal para la mejora de la calidad del aire, mitigación del cambio climático y regulación de las zonas de bajas emisiones en San Sebastián. Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. La información solicitada, con las precisiones que se realizarán posteriormente, es información pública en la medida en que obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Ayuntamiento de Donostia, quien dispone de ella en el ejercicio de las competencias que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce a los municipios. 4.- A los efectos de esta reclamación, la solicitud inicial de información fue presentada el 14 de diciembre de 2024 por D. _______________________________________ ante el Ayuntamiento de Donostia, que no respondió a su solicitud. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el citado Ayuntamiento contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. El artículo 20.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno dispone que “La Resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. Este plazo podrá ampliarse por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”. El interesado afirma no haber recibido respuesta y el Ayuntamiento de Donostia no se ha manifestado en contrario durante el trámite de audiencia concedido. Por ello, es obligado recordar al Ayuntamiento de Donostia que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la LTAIBG al manifestar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la ley establece un procedimiento legal con un breve plazo de respuesta”. Así mismo, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. 5.- En primer lugar, esta Comisión debe recordar al Ayuntamiento de Donostia, que la observancia del plazo máximo de contestación es un elemento esencial del contenido del derecho constitucional de acceso a la información pública, tal y como el Legislador se encargó de subrayar en el preámbulo de la Ley al manifestar que “con el objeto de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública la ley establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta”. Tal y como ha señalado esta Comisión en anteriores pronunciamientos, resulta necesario resaltar, además, que las administraciones públicas, en las relaciones con la ciudadanía, deben encauzar el ejercicio de sus funciones mediante el procedimiento administrativo, como garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva a la ciudadanía deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal, por el administrado, de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos. La respuesta a esta solicitud, siguiendo el procedimiento administrativo establecido en la LTAIBG, debiera haber sido mediante resolución dictada, y conteniendo las garantías establecidas en el procedimiento como es el régimen previsto de impugnación, esto es, la posibilidad de interposición de una reclamación ante esta Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, con carácter potestativo y previo a su impugnación también posible en vía contencioso-administrativa. Y, por lo tanto, la ausencia de resolución administrativa generó una indefensión, que no se corresponde con el rango de un derecho, como es el derecho de acceso a la información pública, que goza de un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, justificando de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos: “La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad. Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar-STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “(…) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”. De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “(…) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad” (FJ.3º)”. 6.- Por otra parte, la reclamación ha sido presentada ante esta Comisión con fecha 20 de enero de 2025. En este sentido, el artículo 24.2 de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, por lo que ha de entenderse interpuesta en plazo. 7.- El artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. En el caso que nos ocupa, el reclamante no justifica su solicitud de acceso a información, lo que no obsta al ejercicio de su derecho y a que deba tomarse en consideración por el Ayuntamiento de Donostia. 8.- Es necesario destacar que el derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión; así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en su Preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos…“. Añade dicho Preámbulo que “el Capítulo III (de la Ley) configura de forma amplia el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud. Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos (…). Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen –como no puede ser de otra manera- los datos que la normativa califica como especialmente protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular”. En el caso que nos ocupa, esta Comisión debe subrayar que la información solicitada al Ayuntamiento de Donostia se corresponde con la finalidad de la LTAIBG, la rendición de cuentas sobre su gestión. 9.- Entrando en la materia sobre la que se solicita información, procede señalar que el artículo 45.1 de la Constitución española reconoce el “derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”, e impone a los poderes públicos la obligación de defenderlo y restaurarlo, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Dicha previsión constitucional se incluye entre los principios rectores de la política social y económica (capítulo III del título I) que, como establece el artículo 53.3, han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos y, en consecuencia, han de ser desarrollados por el legislador ordinario. Se trata, por tanto, de una previsión constitucional con indudable valor normativo que ha servido a la jurisprudencia, poniéndola en relación con los artículos 26 y 18 de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local. Por otra parte, el artículo 18 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece: “Son derechos y deberes de los vecinos: e) Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución”. Además, es necesario citar la Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de Administración Ambiental de Euskadi, que en su artículo 5.c) reconoce el derecho de todas las personas a obtener información sobre el estado del medio ambiente y de los recursos naturales y a acceder a la justicia en materia de medio ambiente, de conformidad con la legislación básica. Enmarcada la materia ambiental con un derecho reforzado de acceso a la información, cabe indicar, además, que la mejora de la calidad del aire, la mitigación del cambio climático y regulación de las zonas de bajas emisiones en el municipio de Donostia, objeto de la Ordenanza Municipal cuyo expediente se reclama, son materias que se encuentran incluidas en los regímenes de intervención ambiental a los que están sometidas tanto las actividades públicas como privadas, con base en la mayor o menor afección de dichas actividades sobre el medio ambiente y la salud de las personas. Por otra parte, es preciso reseñar que el Ayuntamiento de Donostia no ha alegado en la fase de audiencia, concedida al efecto, limitación alguna que afecte a la información solicitada, y esta Comisión no percibe que proporcionar al reclamante el expediente relativo a la aprobación de la Ordenanza reseñada sea información a la que le sea de aplicación cualquiera de los límites previstos en los artículos 14 y 15 de la LTAIBG o causa alguna de inadmisión de las establecidas en el artículo 18. De hecho, la falta de respuesta del Ayuntamiento de Donostia al interesado elimina cualquier duda al respecto de su competencia en dicha materia y la oportunidad del acceso a la información requerida por el Sr. _________________. En consecuencia, dado que la Ordenanza Municipal para la mejora de la calidad del aire, mitigación del cambio climático y regulación de las zonas de bajas emisiones en San Sebastián, requerida por el reclamante, ha sido objeto de aprobación por el Excmo. Ayuntamiento Pleno de Donostia, en sesión celebrada el 21 de noviembre de 2024, publicándose el texto íntegro de la referida Ordenanza en el Boletín Oficial de Gipuzkoa de fecha 13 de diciembre de 2024 (nº 240) y con efectos desde el siguiente a su publicación, nada obsta al acceso a la información solicitada por el Sr. _________________, en tanto en cuanto su contenido se ajusta a los principios y finalidades de la LTAIBG, la rendición de cuentas por la gestión, en este caso, del Ayuntamiento de Donostia. 10.- Por último, ha de reiterarse que la transparencia es un principio de actuación que deben respetar las administraciones públicas en su actividad, organización y funcionamiento, tal y como disponen las normas reguladoras del sector público. Así, el artículo 3.1.c) de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público dispone que las administraciones públicas deben respetar en su actuación y relaciones, entre otros principios, la “Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa”. En nuestro ámbito territorial, la Ley 3/2022 del Sector Público Vasco establece la transparencia en la gestión (artículo 5.1 d)) como principio de actuación de todo el sector público vasco. También en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (artículo 4.2 h) se establece como principio rector del régimen local y de la dirección política y acción de gobierno de los municipios y del resto de entidades locales, la transparencia, el desarrollo de la ética pública y la adecuación a los principios de buen gobierno. A la vista de cuanto antecede y visto que no existe causa alguna que aconseje limitar los efectos del desistimiento solicitado, la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, por unanimidad, RESUELVE Primero.- Estimar la reclamación interpuesta por D. _______________________________________ frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a la información pública ante el Ayuntamiento de Donostia. Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Donostia a que, en el plazo de 10 días, proporcione al reclamante la siguiente información: Copia del expediente administrativo que ha dado lugar a la aprobación definitiva de la Ordenanza municipal para la mejora de la calidad del aire, mitigación del cambio climático y regulación de las zonas de bajas emisiones en San Sebastián, publicada en el Boletín Oficial de Gipuzkoa el día 13 de diciembre de 2024, BOG nº 240, conforme se justifica en el Fundamento de Derecho 9º de la presente Resolución. Tercero.- Notificar la presente Resolución al reclamante y al Ayuntamiento de Donostia. Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación al reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.