Reclamación frente a la inadmisión de solicitud de acceso a información sobre gastos en servicios no sanitarios de Osakidetza

RESOLUCIÓN 18/2025, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

EXPEDIENTE: 2025/000043

ASUNTO: Reclamación presentada por ________________________________________ frente a la inadmisión de su solicitud de acceso a la información pública presentada ante el Departamento de Salud del Gobierno Vasco

ANTECEDENTES DE HECHO

1.- Consta acreditado en el expediente que, con fecha 11 de diciembre de 2024, se presenta por ________________________________________ solicitud de acceso a información pública ante el Departamento de Salud del Gobierno Vasco en los siguientes términos:

“Solicita:

El gasto en conceptos de:

• limpieza,
• mantenimiento de edificios,
• cocina,
• historias clínicas (archivo, gestión) y custodia de muestras
• Servicios religiosos
• servicios de consultoría y planificación (como por ejemplo, planes de gestión de cuidados, planes estratégicos, etc.) Entre los años 2016 y 2023 (ambos inclusive).
• Agradeceríamos poder acceder al gasto por año para cada concepto y las empresas beneficiarias de dichos importes”.

2.- Con fecha 4 de febrero de 2025, se emite resolución de la Dirección de Gabinete y Comunicación del Departamento de Salud del Gobierno Vasco resolviendo lo que sigue:

“Inadmitir la solicitud de acceso a la información pública presentada por ________________________________________ (...), relativa a los extremos planteados que se señalan en los antecedentes de hecho de la presente resolución, informando:

No se dispone de los datos del gasto de Osakidetza en los conceptos solicitados, se trata de información cuya divulgación requiere una acción previa de reelaboración (causa de inadmisión según el artículo 18 c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).

Por si fuera de ayuda para la solicitante, en los siguientes enlaces puede encontrar datos sobre el gasto de Osakidetza:

• Información sobre presupuestos y contabilidad de Osakidetza:
• Estados Financieros de los Entes Públicos de Derecho Privado, Sociedades Públicas y Fundaciones del Sector Público:
• Concretamente, el informe de auditoría, cuentas anuales e informe de gestión de Osakidetza: ”.

3.- Ante la respuesta otorgada por el Departamento de Salud, ________________________________________ presenta, en fecha 6 de febrero de 2025, ante la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación en los siguientes términos:

“Con la presente quiero presentar mi reclamación a la resolución del expediente 2024/000457, presentado el 11 de diciembre de 2024.

A través del expediente se solicitó información relativa a partidas de gasto concretas que se contratan desde Osakidetza, con el fin de analizar su evolución en los últimos años.

La respuesta, sin embargo, no permite acceder a esta información. Las referencias a las que se remiten en la respuesta que se da desde la administración, no dejan llegar al detalle de la información que se solicita.

A pesar de que se argumenta que se trata de una información que requiere una “acción previa de reelaboración”, consideramos que es una respuesta no válida.

Por un lado, la información que se solicita se entiende que debe de estar accesible en los programas contable-financieros de la organización. Es información de fácil acceso por el órgano que provee la información.

Por otro lado, entendemos que no necesita ninguna tarea de “reelaboración”, ya que únicamente requiere de la extracción concreta de los contratos o convenios que se hayan formalizado (y el gasto relativo a estos) con respecto a los conceptos que se solicitan (limpieza, -mantenimiento de edificios, -cocina, -historias clínicas (archivo, gestión) y custodia de muestras – Servicios religiosos – servicios de consultoría y planificación)”.

4.- Con fecha 7 de febrero de 2025, esta Comisión da traslado electrónico de dicha reclamación al Departamento de Salud, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo.

5.- Con fecha 18 de febrero de 2025, se recibe en la sede electrónica de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública escrito de la Dirección de Gabinete y Comunicación del Departamento de Salud que dice lo que sigue:

“(…)

3. La solicitud viene motivada por su intención de hacer un análisis de la situación y evolución de la contratación de servicios no sanitarios con empresas privadas en Osakidetza. Aparte de la información arriba indicada, en anteriores solicitudes (expedientes 2023/000449 y 2024/000468) se le facilitaron documentos en formato Excel que recogen los contratos de Osakidetza en los años que indica, lo cual es válido y suficiente para dicho análisis.

4. Como se ha expresado en la resolución, no se dispone de los datos del gasto de Osakidetza en los conceptos solicitados, por lo que facilitar la información supondría una extracción manual, posiblemente de varias fuentes, analizando cada gasto, y decidiendo si corresponde o no a un concepto de los que la solicitante menciona, lo que pondría en cuestión la organización y funcionamiento del Departamento para el devenir diario del trabajo asignado a aquél, dejando de contar con recursos personales y materiales con tal de abordar y cumplimentar la solicitud de acceso en todos sus términos, en detrimento de otras actividades propias y esenciales de su servicio, que en estos tiempos son particularmente intensas para los servicios de salud.

5. Por la dirección de correo electrónico se intuye que la ciudadana pertenece a la universidad y la información que se le proporcione formará parte de su trabajo como estudiante o como profesional. El deber de rendición de cuentas por la gestión pública que persigue la LTAIBG, en este caso, queda en entredicho, dado que dicha ley no tiene como finalidad proporcionar información a medida para la elaboración de trabajos académicos.

6. Por último, se ha de remarcar la frecuencia con la que la solicitante realiza solicitudes de acceso a la información pública o reclamaciones ante la CVAIP:

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG).

2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, de existir la documentación que se solicita, relacionada con gastos por conceptos tales como la limpieza, el mantenimiento de edificios, cocina, historias clínicas, custodia de muestras, servicios religiosos y servicios de consultoría y planificación, entre los años 2016 y 2023 (ambos inclusive), es información que se encontraría en poder del Departamento de Salud, competente en la materia.

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal. La información solicitada, con las precisiones que se realizarán posteriormente, es información pública en la medida en que ha sido generada y obra en poder de un sujeto obligado por la LTAIBG, el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, quien dispone de ella en el ejercicio de las competencias que le asigna el Decreto 319/2024, de 29 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Salud.

4.- La solicitud de información fue presentada ante el Departamento de Salud el 11 de diciembre de 2024. En virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el citado Ayuntamiento contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución. Con fecha 4 de febrero de 2025, se emite resolución de la Dirección de Gabinete y Comunicación del Departamento de Salud del Gobierno Vasco, fuera del plazo prescrito por la LTAIBG.

5.- Por su parte, la reclamación ha sido presentada ante esta Comisión con fecha 6 de febrero de 2025. En este sentido, el artículo 24.2 de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo, entendiéndose la reclamación interpuesta en plazo.

6.- El artículo 12 de la Ley 19/2013 reconoce el derecho de todas las personas al acceso a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información, sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuanto se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por si sola causa de rechazo de la solicitud. La solicitud de derecho de acceso a la información pública no tiene por qué ser motivada, y por lo tanto no es necesario ni ser persona interesada, ni acreditar un interés legítimo o directo en la información requerida. Es un derecho que tiene cualquier persona a acceder a la información pública que considere de su interés, con los únicos límites que señala la Ley. La reclamante justifica la presentación de la reclamación en su interés por analizar la evolución de las diferentes partidas de gasto cuyo desglose solicita durante los últimos años (de 2016 a 2023), ambos inclusive.

7.- El derecho a la información adquiere una especial relevancia cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión, así la LTAIBG, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… “.

8.- Entrando al fondo del asunto, se procede a valorar por esta Comisión la causa alegada y aplicada por el Departamento de Salud del Gobierno Vasco para concluir en la inadmisión de la solicitud de acceso presentada por la interesada, prevista en el artículo 18.1c) de la LTAIBG, que refiere lo que sigue: “1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”.

En relación con la aplicación de la citada causa es preciso tener presente que los Tribunales de Justicia ya han tenido ocasión de pronunciarse sobre la interpretación y alcance de dicha causa de inadmisión, sentando una muy estricta doctrina jurisprudencial al respecto: Sentencia del Tribunal Supremo 3530/2017, de 16 de octubre de 2017 (ECLI: ES: TS: 2017: 3530), que concluye sentando la siguiente doctrina en interés casacional: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.”

Posteriormente, la STS 810/2020, de 3 de marzo, (ECLI: ES: TS: 2020: 810) volvió sobre la cuestión, manifestándose el Tribunal Supremo en los siguientes términos: "Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013. La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tengan un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita (…). De modo que, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información”.

Así mismo, la STS 1256/2021, de 25 de marzo (ECLI: ES: TS: 2021: 1256), señaló que “La Sala apreció en el indicado caso la necesidad de la acción previa de reelaboración de la información, y por tanto la concurrencia de la causa de inadmisión, debido a que la información no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicita, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada, que debía ser objeto de diversas operaciones de recabarla de otros órganos, ordenarla, separar la información clasificada y sistematizarla, aparte de que se trataba de información en distintos soportes físicos e informáticos.”

Esta jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recientemente acogida y particularizada por la Audiencia Nacional en su Sentencia 359/2022, de 31 de enero (ECLI: ES: AN: 2022: 359) que literalmente menciona: “Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico”.

Por otra parte, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno aprobó el Criterio Interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre, en el que se recoge que “no estaríamos ante un supuesto de reelaboración en el caso de información cuyo “volumen o complejidad” haga necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante”, si bien “sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles”, no es posible el traslado de la información. Dicho Criterio prescribe, de forma resumida, que dicha causa de inadmisión se aplicará en dos supuestos: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando el organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

Revisadas las alegaciones evacuadas por el Departamento de Salud, por esta Comisión se considera la inadmisión de la reclamación presentada por ________________________________________, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, dado que el volumen de la información cuyo traslado pretende obliga al Departamento reclamado a la revisión de varias fuentes (registros del propio Departamento, Oficina de Control Económico y Normativo, centros sanitarios de Osakidetza, etc.), siendo así que el número de años a revisar implicaría la disposición de personal destinado a otras tareas más urgentes y actuales, necesario para la tramitación de expedientes que requieren pronta resolución, no pudiendo abordar la ingente labor de recopilación de datos de contratos durante siete años, en muy diversas materias, obligando a revisar datos contables, porcentaje de ejecución por parte de las empresas adjudicatarias, revisiones y modificaciones contractuales, constituyendo, en consecuencia, un supuesto de reelaboración y, por ende, causa de inadmisión de la reclamación objeto del presente expediente.

Por otra parte, el Departamento de Salud facilita a la reclamante una serie de enlaces de los que es posible extraer parte de la información requerida, lo que es de valorar por esta Comisión. El volumen de documentación solicitado es tan variado, complejo y amplio que se concluye por este órgano de transparencia en la imposibilidad de traslado de su totalidad, considerando como valor de mayor protección el funcionamiento de la administración pública, dedicando sus recursos materiales y personales a la ejecución de las tareas encomendadas por la normativa vigente, sin que sea admisible una dejación de funciones en pro del acceso a información pública de semejante magnitud, lo que no evita que si la reclamante deseara presentar nuevas solicitudes de acceso podía hacerlo, siempre valorando que su contenido no supere la eficacia y eficiencia que conciernen a la administración pública.

9.- La transparencia es un principio de actuación que deben respetar las administraciones públicas en su actividad, organización y funcionamiento tal y como disponen las normas reguladoras del sector público. Así, el artículo 3.1.c) de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público dispone que las administraciones públicas deben respetar en su actuación y relaciones, entre otros principios, la “Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa”. En nuestro ámbito territorial, la Ley 3/2022 del Sector Público Vasco establece la transparencia en la gestión (artículo 5.1.d)) como principio de actuación de todo el sector público vasco. También en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (artículo 4.2.h)) se establece como principio rector del régimen local y de la dirección política y acción de gobierno de los municipios y del resto de entidades locales, la transparencia, el desarrollo de la ética pública y la adecuación a los principios de buen gobierno.

A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad

RESUELVE

Primero.- Inadmitir la reclamación presentada por ________________________________________ presentada frente a la resolución dictada por el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, por los motivos recogidos en el punto 8º de los Fundamentos de Derecho de la presente Resolución, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG.

Segundo.- Notificar la presente Resolución a la reclamante y al Departamento de Salud del Gobierno Vasco.

Tercero.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación a la reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.