Reclamación por desestimación presunta de solicitud de acceso a expedientes sancionadores de establecimientos de hostelería

RESOLUCIÓN 21/2025, DE LA COMISIÓN VASCA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Expediente: 2025/000062

Asunto: Reclamación presentada por la frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a información pública interpuesta ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

ANTECEDENTES DE HECHO

1.- Constan acreditados en el expediente que, con fechas 12 de diciembre de 2024 y de 13 de enero de 2025, la ____________________________________________________________________________________ presenta ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, las siguientes solicitudes de acceso a información pública sobre el establecimiento de hostelería “__________________________________________”:

Escrito de 12 de diciembre de 2024:

“La ____________________________________________________________________________________(…) SOLICITA el expediente 2024-MZE-00037 del establecimiento hostelero __________________________________________. Tratándose de __________________________________________, __________________________________________ está interesada en conocer el resultado de las denuncias realizadas y la situación de los expedientes sancionadores incoados por el Ayuntamiento. Que seamos nuestros interesados está justificado que tenemos un interés legítimo en los fines que nos son propios, en la defensa de los derechos generales, colectivos o difusos de los vecinos.”

Escrito de 13 de enero de 2025:

“La __________________________________________, con fecha 12 de diciembre de 2024 (202499900058527), (...), solicita copia del expediente nº 2024-MZE-00037 del establecimiento hostelero __________________________________________, (…). Transcurrido un mes desde la solicitud sin que se haya recibido respuesta por parte del Ayuntamiento, la __________________________________________ solicita nuevamente copia del expediente 2024-MZE-00037 del establecimiento hostelero __________________________________________.”

2.- Constan acreditados en el expediente que, con fechas 12 de diciembre de 2024 y de 13 de enero de 2025, la ____________________________________________________________________________________ presenta ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, las siguientes solicitudes de acceso a información pública sobre el establecimiento de hostelería “__________”:

Escrito de 12 de diciembre de 2024:

“__________________________________________(…) SOLICITA copia de los expedientes 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE-00098, 2023-MZE 00150 y 2023-MZE-00235 del establecimiento __________________________________________. Tratándose de __________________________________________, __________________________________________ está interesada en conocer el resultado de las denuncias realizadas y la situación de los expedientes sancionadores incoados por el Ayuntamiento. Que seamos nuestros interesados está justificado que tenemos un interés legítimo en los fines que nos son propios, en la defensa de los derechos generales, colectivos o difusos de los vecinos.”

Escrito de 13 de enero de 2025:

__________________________________________ solicitó por escrito de fecha 12 de diciembre de 2024 (202499900058530), las copias de los expedientes 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE-00098, 2023-MZE-00150 y 2023-MZE-00235 del establecimiento __________________________________________. (…) Transcurrido un mes desde la solicitud sin que se haya recibido respuesta por parte del Ayuntamiento, la __________________________________________ solicita nuevamente copia al Ayuntamiento de los expedientes 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE 00098, 2023-MZE-00150 y 2023-MZE-00235 del establecimiento __________________________________________.”

3.- Ante la falta de respuesta a sus solicitudes de acceso a información pública por parte del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, la ____________________________________________________________________________________ presenta, en fecha 14 de febrero de 2025, ante la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, reclamación en los siguientes términos:

“____________________________________________________________________________________, (…) DICE:

Después de tener conocimiento de varios expedientes abiertos a 2 establecimientos hosteleros de la Parte Vieja de Donostia-San Sebastián la __________________________________________ solicitó al Ayuntamiento copia de dichos expedientes, pero el Ayuntamiento no ha enviado ninguna información, ni ha contestado a nuestros escritos.

La __________________________________________ registró un escrito el 12 de diciembre de 2024 (202499900058527), para solicitar copia del expediente 2024-MZE-00037 abierto al establecimiento hostelero __________________________________________. Transcurrido un mes desde el registro de la solicitud, la __________________________________________ solicitó nuevamente el 13 de enero de 2025 copia del expediente (202599900001381). Transcurrido un mes más, la __________________________________________ no ha recibido respuesta alguna por parte del Ayuntamiento.

La __________________________________________ registró un escrito el 12 de diciembre de 2024 (202499900058530), para solicitar copia de los expedientes abiertos al establecimiento __________________________________________ 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE-00098, 2023-MZE-00150 y 2023-MZE-00235. Transcurrido un mes desde el registro de la solicitud, la __________________________________________ solicitó nuevamente el 13 de enero de 2025 copia del expediente (202599900001380). Transcurrido un mes más, la __________________________________________ no ha recibido respuesta alguna por parte del Ayuntamiento.

No entendemos la falta de respuesta por parte del Ayuntamiento ante nuestras peticiones de información. En definitiva, La _________________________________________ solicita el reconocimiento del derecho a la información al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastian”

4.- Con fecha 14 de febrero de 2025, esta Comisión da traslado electrónico de dicha reclamación al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, con objeto de que, en el plazo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de su notificación, informe sobre el asunto y aporte cuanta documentación resulte relevante para la resolución del mismo. Consta en la sede electrónica de la Comisión acuse telemático de la audiencia otorgada al efecto al Ayuntamiento de Donostia en fecha 14 de febrero de 2025.

4.- Pasado el plazo otorgado al efecto, a la fecha de la presente Resolución, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián no ha realizado alegación alguna. Atendiendo a la siempre necesaria toma en consideración de las variables que pudieran afectar a los límites de acceso a la información, o de las dificultades que pudieran existir para proporcionar la información por encontrarse en curso de elaboración o de publicación, o por necesidad de reelaboración, protección de datos de carácter personal etc., hemos de manifestar que hubiera sido deseable conocer el criterio de dicho Ayuntamiento, quien podría haber aportado elementos de juicio relevantes para decidir acerca del supuesto aquí planteado. No obstante, aunque es de lamentar la falta de colaboración con esta Comisión, la ausencia de alegaciones por parte de dicho Ayuntamiento no impide resolver la reclamación presentada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, la citada Comisión asume en la Comunidad Autónoma de Euskadi las funciones previstas en la disposición adicional cuarta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante LTAIBG) en relación con la regulación que establece el artículo 65 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

2.- Así mismo, en virtud del artículo 3 del Decreto 128/2016, de 13 de septiembre, de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública, le corresponde a la Comisión resolver las reclamaciones que se presenten, en aplicación del régimen de impugnaciones previsto en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en el artículo 24 de la LTAIBG, en relación con las denegaciones expresas o presuntas de las Administraciones públicas y demás entidades del sector público vasco, que pertenezcan a las Instituciones comunes y locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

3.- Por su parte, el artículo 13 de la citada LTAIBG define la información pública como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación del Título I y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. En el supuesto que nos ocupa, de existir la documentación que se solicita, se encontraría en poder del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, competente conforme a la normativa vigente de entidades locales en las materias relativas a la ocupación del espacio público del municipio.

Cuando se dan estos supuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

4.- A los efectos de esta reclamación, las solicitudes de información fueron presentadas ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián los días 12 de diciembre y 13 de enero, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 20.1 de la LTAIBG, el citado Ayuntamiento contaba con un mes de plazo para dictar y notificar la resolución, quedando este plazo detenido en el caso de resultar procedente la audiencia a terceros afectados.

5.- Por su parte, la reclamación ha sido presentada ante esta Comisión con fecha 14 de febrero de 2025. En este sentido, el artículo 24. 2. de la LTAIBG dispone que la reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Además, el artículo 24.3 establece que la tramitación de las reclamaciones ha de ajustarse a lo dispuesto en materia de recursos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas). En este sentido, el artículo 122.1 de la citada Ley dispone que, en el caso de que el acto administrativo que se recurre no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, y dado que el Ayuntamiento no ha manifestado haber respondido a las solicitudes, se entiende que la reclamación ha sido interpuesta en plazo.

6.- En primer lugar, esta Comisión debe incidir, dado que el Ayuntamiento no ha respondido a ninguna de las dos solicitudes de acceso a la información pública cursadas, en que las administraciones públicas, en las relaciones con la ciudadanía, deben encauzar el ejercicio de sus funciones mediante el procedimiento administrativo, como garantía a los derechos de los administrados y, de otro modo, al propio interés público. La garantía de la existencia de trámites administrativos y de una respuesta efectiva a la ciudadanía deriva de la propia Constitución Española. Así, el deber administrativo de cumplir escrupulosamente con las normas que rigen los procedimientos, cuidando al máximo de todos los trámites que constituyen el expediente, dimana directamente del mandato constitucional del artículo 103 de una Administración eficaz que sirve con objetividad a los intereses generales y que actúa con sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sometimiento que se articula mediante la sujeción de la actuación pública al procedimiento administrativo establecido por la Ley. Debe recordarse que el principio de eficacia del artículo 103.1 de la Constitución Española exige de las Administraciones Públicas que cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente le demanda, entre ellas, el deber de la Administración de resolver con prontitud las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que el conocimiento cabal por el administrado de la fundamentación de las resoluciones administrativas, constituye un presupuesto inexcusable para la idónea defensa de sus derechos e intereses legítimos.

La ausencia del dictado de una resolución genera una indefensión en la persona solicitante, que no se corresponde con el rango de un derecho, como es el derecho de acceso a la información pública, que goza de un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico y que, consiguientemente, cualquier restricción de su eficacia ha de partir de una interpretación estricta de los límites, justificando de manera expresa y proporcionada su aplicación. Así lo viene exigiendo el Tribunal Supremo de manera constante, como ha recordado en su sentencia de 11 de junio de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:1558) en los siguientes términos:

“La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

Este Tribunal ha tenido ocasión de señalar-STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec.75/2017) y STS 344/2020 (rec.8193/2018)- respecto a los límites oponibles frente al acceso a la información pública, que: “(…) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información”.

De manera que solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: “(…) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de n interés público o privado superior que justifique el acceso”. Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad” (FJ.3º).”

7.- Por otra parte, el artículo 12 de la LTAIBG reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública y el artículo 17.3 dispone que el solicitante no está obligado a motivar su solicitud de acceso a la información; sin embargo, podrá exponer los motivos por los que solicita la información y que podrán ser tenidos en cuenta cuando se dicte la resolución, si bien la ausencia de motivación no será por sí sola causa de rechazo de la solicitud. En el caso que nos ocupa, la Asociación justifica su solicitud de acceso en su interés por mejorar la calidad de vida de quienes viven en la Parte Vieja de Donostia, su deseo de que desaparezcan las conductas infractoras de la legalidad que se denuncian, conocer el resultado de las respuestas dadas por la administración frente a esas infracciones de las ordenanzas y comprobar la eficacia de la actuación administrativa. Además, es preciso destacar que la solicitud está realizada por una asociación vecinal que, de manera voluntaria y sin ánimo de lucro, contribuye a la mejora de las condiciones de vida de su comunidad, siendo su finalidad, en un ámbito territorial concreto, promover el desarrollo en materias tales como el urbanismo, la educación, la movilidad, la salud, el medio ambiente o las libertades sociales.

8.- Entrando al fondo de la cuestión, procede valorar cuál es el objeto de la reclamación presentada ante esta Comisión, a saber, las copias del expediente sancionador 2024-MZE-00037 del establecimiento hostelero __________________________________________ y las copias de los expedientes sancionadores 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE-00098, 2023-MZE 00150 y 2023-MZE-00235 del establecimiento __________________________________________, ambos situados en la Parte Vieja de Donostia, a raíz de las actas levantadas por infracciones por la Guardia Municipal.

Por esta Comisión se plantea la posible aplicación de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c), en virtud del cual “Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes: c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”. A este respecto, cabe concluir que, teniendo en cuenta que se trata de información que obra en poder de la Administración y que no se encuentra en expedientes indeterminados o dispersos en una pluralidad de registros o archivos sino en un expediente perfectamente identificado y localizado, la extracción de los datos de la información solicitada no podría calificarse como una acción previa de reelaboración a efectos de justificar la denegación del acceso a información pública. A ello se ha de añadir que el conocimiento de la información reclamada reviste un indudable interés público para los fines de fiscalización por la ciudadanía de la actuación de la administración en un ámbito tan relevante como el del ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, procede estimar la reclamación e instar al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a conceder el acceso a los datos reclamados.

9.- Por otra parte, debemos indicar que el artículo 14.1. h) de la LTAIBG recoge expresamente, como limitación al derecho de acceso a la información pública, el perjuicio a intereses económicos y comerciales.

En este sentido, cabe afirmar que la difusión del resultado de las inspecciones que pongan de relieve el incumplimiento por parte de los establecimientos de la preceptiva licencia municipal, como ocurre en el presente caso, podría afectar a los intereses económicos y comerciales de sus titulares, por la posible pérdida de clientes derivada del conocimiento de los incumplimientos detectados. No obstante, ello no lleva aparejada de manera automática la aplicación del límite del perjuicio al acceso a esta información. La aplicación de este límite debe ser, en todo caso, proporcionado y debe atender al objeto y finalidad de la protección. Asimismo, debe interpretarse de manera restrictiva y justificada, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público superior que justifique la divulgación de la información, tal y como lo exige el artículo 14.2 de la LTAIBG.

Resultaría cuestionable, tal y como han señalado ya otros órganos de garantía, y esta Comisión en expedientes similares, que merezcan protección de intereses económicos y comerciales que se fundamenten en el incumplimiento de prescripciones determinadas por el ordenamiento jurídico. Los intereses económicos y comerciales que se protegen tienen que ser los legítimos, de tal modo que decae esa legitimidad cuando derivan de incumplimientos de la normativa aplicable constatados en las inspecciones realizadas por la Administración, siendo entonces indiferente, a efectos del acceso a la información pública, el perjuicio económico o comercial que pueda derivarse de la inspección y lo constatado en ella, fruto o no de una denuncia previa. No puede obviarse que, si bien la eventual difusión del resultado de la inspección puede perjudicar los intereses económicos y comerciales del establecimiento incumplidor de la normativa vigente, este perjuicio resulta más de la actitud negligente del establecimiento afectado que de la difusión de la información solicitada.

Se puede afirmar, por lo tanto, que concurren en este caso concreto intereses públicos superiores (la debida ocupación del espacio público, además del control de la actividad inspectora de la Administración) que justifican el acceso a la información, procediendo resolver a favor del acceso a la información pedida.

Es pura rendición de cuentas, de control de la gestión municipal realizada tras la formalización de las denuncias, puesto que la Asociación reclamante quiere conocer qué ha pasado con las denuncias interpuestas, qué inspecciones se han realizado, si han dado o no lugar a infracciones administrativas y las sanciones que pudieran corresponder. Todo ello dada la especial relevancia que adquiere el derecho al acceso a información pública cuando se circunscribe al cumplimiento de la norma y a la rendición de cuentas por la gestión, así la LTAIBG, en su preámbulo, recoge que “La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos… “.

10.- Finalmente, es necesario precisar que, en el caso de que se hubiera incoado expedientes sancionadores a los locales hosteleros frente a los cuales se practicaron las denuncias y se levantaron las actas por infracción de la normativa municipal en materia de ocupación de espacio público, el resultado de los procedimientos únicamente habría de trasladarse a la asociación reclamante si estuviera concluso, con sanción firme en vía administrativa y transcurrido el plazo de interposición de recurso contencioso-administrativo o, en su caso, resuelto ya el citado recurso jurisdiccional. Si fuera que el procedimiento estuviera en curso, la Asociación únicamente tendría acceso a la información relativa a la posible incoación de expediente sancionador con la fecha de incoación y demás datos relativos a dicho inicio de procedimiento, no al resultado del mismo.

11.- Es necesario reseñar que en la petición de información pública que nos ocupa el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián no ha alegado ni justificado la concurrencia de una causa de inadmisión del artículo 18 de la LTAIBG, ni la aplicación de alguno de los límites previstos en sus artículos 14 y 15.

12.- Así mismo, y como no podía ser menos, en materia de protección de datos es preciso considerar lo que sigue: Bien es cierto que, de existir actas, podrían constar en ellas datos personales de las personas denunciantes, de los intervinientes en las pruebas obtenidas en procesos de verificación de los hechos o inspecciones, de las personas inspectoras –identificación y firma-, datos todos ellos que pueden ser anonimizados, para resultar protegidos, y que no aportan mayor información al interés mostrado por la entidad reclamante. Ello hace que no resulte preciso proceder a la ponderación que establece el artículo 15.3 de la LTAIBG, evitando, en todo caso, si lo hubiera, algún dato especialmente protegido a los que se refiere la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

De acuerdo con ello, en consecuencia, habrá que entender que el derecho de acceso a la información solicitada no podrá incluir los datos de carácter personal. Dicho esto, caben dos opciones, facilitar las copias de los documentos de forma anonimizada en los términos del artículo 15.4 de la LTAIBG, o en su caso facilitar la información en relación con el contenido esencial de los documentos con una mayor carga de datos personales, sin que ello perjudique la interpretación de los actos administrativos realizados, con la clara finalidad de la rendición de cuentas por la gestión realizada tras las concretas denuncias.

A la vista de cuanto antecede, la Comisión Vasca de Acceso a la Información, por unanimidad

RESUELVE

Primero.- Estimar la reclamación presentada por ______________________________________________________________________________________________________________________________, frente a la desestimación presunta de sus solicitudes de acceso a la información presentadas ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

Segundo.- Instar al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a que, en el plazo de 10 días, proporcione a la entidad reclamante, las copias del expediente sancionador 2024-MZE-00037 del establecimiento __________________________________________ y las copias de los expedientes sancionadores 2022-MZE-00105, 2023-MZE-00097, 2023-MZE-00098, 2023-MZE 00150 y 2023-MZE-00235 del establecimiento __________________________________________.

Tercero.- Notificar la presente Resolución a la entidad reclamante y al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.

Cuarto.- Publicar la Resolución en la página web de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública una vez efectuada la notificación a la Asociación reclamante y previa disociación de los datos de carácter personal.