Solicitud de instrucciones relativas a la autorización de apertura al público de un parque zoológico y resultado estimatorio

ASUNTO: Resolución da Comisión da Transparencia de Galicia na reclamación presentada ao amparo do artigo 28 da lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno En resposta á reclamación presentada por Nome apelido1 apelido2, mediante escrito que tivo entrada no Rexistro Xeral do Valedor do Pobo o 27 de febreiro de 2017, a Comisión da Transparencia, considerando os antecedentes e fundamentos xurídicos que se especifican a continuación, adopta a seguinte resolución: ANTECEDENTES Primeiro. Nome apelido1 apelido2 presentou, mediante escrito con entrada no rexistro do Valedor do Pobo o día 27 de febreiro de 2017, unha reclamación ao amparo do disposto no artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, por entender desatendida unha solicitude de acceso á información por parte da Dirección Xeral de Patrimonio Natural da Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. O interesado indicaba que con data 14 de agosto de 2015, iniciou ante o Servizo de Conservación da Natureza da Coruña os trámites para a obtención da autorización de apertura ao público dun parque zoolóxico. No seu escrito manifestaba que o procedemento de "Autorización de apertura ao público de parque zoolóxico" non está incluído na Guía de procedementos e servizos da Xunta de Galicia, a pesar de existir a obrigación legal da súa inclusión de acordo co Decreto 198/2010, do 2 de decembro, polo que se regula o desenvolvemento da Administración electrónica na Xunta de Galicia e nas entidades dela dependentes, e a Orde do 12 de xaneiro de 2012 pola que se regula a habilitación de procedementos administrativos e servizos na Administración xeral e no sector público autonómico de Galicia, o que supón un déficit importante de información respecto ao propio procedemento, requisitos e documentación que debe ser achegada. Con data 12 de decembro de 2016, solicitou «copia simple de las instrucciones relativas a la autorización de apertura al público de un parque zoológico». Xunta copia da devandita solicitude. Con data do 12 de decembro de 2016, emítese informe por parte de técnicos da Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio e da Consellería de Medio Rural (se adxunta copia do devandito informe), do que o reclamante xunta copia. Na primeira páxina do devandito informe indícase: "No Manual de Procedemento de autorización e rexistro de parques zoolóxicos, PARPZ, remitido pola Dirección Xeral de Conservación da Natureza para a súa aplicación nos parques zoolóxicos de Galicia, con data 30.09.2015, no seu anexo VI establécese un protocolo de comprobación en parques zoolóxicos: autorización/primeira visita. Este manual e anexo fan referencia aos requisitos establecidos na Lei 31/2003 de conservación da fauna silvestre nos parques zoolóxicos, á Lei 1/1993 de protección de animais domésticos e salvaxes en cautividade de Galicia, ao Decreto 153/1998, regulamento que desenvolve a Lei 1/1993, ao Real Decreto 287/2002 polo que se desenvolve a Lei 50/1999 sobre o réxime xurídico da tenencia de animais potencialmente perigosos, ao Decreto 90/2002 polo que se regula a tenencia de animais potencialmente perigosos na Comunidade autónoma de Galicia e ao Real Decreto 630/2013 polo que se regula o catálogo español de especies exóticas invasoras" Con data 27 de xaneiro de 2017, notifícase a resolución de inadmisión da petición da Dirección Xeral de Patrimonio Natural fundamentada no "carácter interno e auxiliar" da documentación solicitada. Na devandita resolución, inclúese unha referencia á normativa que resulta de aplicación no devandito procedemento, aínda que con respecto á mesma, cabe sinalar que non concreta o procedemento e expón, de maneira xeral e abstracta, os requisitos e programas cos que debe contar un parque zoolóxico sen especificar o seu contido, motivo polo que resulta de interese para o administrado coñecer ditas instrucións. Se adxunta copia da devandita resolución. O escrito do reclamante conclúe sinalando que o manual do Procedemento de autorización e rexistro de parques zoolóxicos (PARPZ) foi tido en conta na resolución do expediente de autorización de apertura ao público do parque e, de feito, no informe sobre a inspección das instalacións emitido polo Servizo de Conservación da Natureza da xefatura territorial de A Coruña, cítase este manual como o documento no que se establece o protocolo de comprobación dos parques na primeira visita. Segundo. Con data do 1 de marzo déuselle traslado da documentación achegada polo interesado á Secretaría Xeral Técnica da Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio para que, en cumprimento da normativa de transparencia, achegase informe e copia completa e ordenada do expediente. A recepción da solicitude pola administración foi o 6 de marzo de 2017. Terceiro. Con data do 28 de marzo de 2017 se recibiu o informe do Servizo de Conservación da Biodiversidade da Dirección Xeral de Patrimonio Natural dependente da Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio relativo á Resolución do 19 de xaneiro de 2017 desa dirección xeral pola que se inadmite a solicitude de información pública presentada por Nome apelido1 apelido2 así como copia completa e ordenada do seu expediente. En resumo, a administración indicou que o 19 de xaneiro de 2017, o Servizo de Conservación da Biodiversidade da Dirección Xeral de Patrimonio Natural emitiu un informe sobre a solicitude de información pública no que se conclúe que a solicitude encadraríase dentro dos supostos recollidos no artigo 18 da Lei 19/2013, do 19 de decembro, xa que se trata dun documento interno de carácter auxiliar, de apoio ao procedemento de autorización deste tipo de establecementos e propón que, con base nese artigo, se inadmita a solicitude de información pública. Este informe conclúe que son varias as normas reguladoras que establecen os requisitos que deben cumprir os parques zoolóxicos para a súa apertura ao público propoñendo, para dar resposta á solicitude de información pública presentada polo interesado, dar traslado de dita información. O informe afirma, textualmente, que “Os manuais son guías de instrucións que serven ao persoal técnico, neste caso, no desenvolvemento do seu traballo para a correcta aplicación da normativa vixente sen que introduzan elementos distintos ao recollidos na regulamentación e para harmonizar as actuacións das distintas unidades administrativas susceptibles de participar neste procedemento. Son, polo tanto ferramentas de enorme importancia á hora de comunicar información técnica que buscan brindar asistencia ao persoal da Administración á hora de desenvolverse nunha situación determinada como é, neste caso, a valoración de aspectos moi amplos e diversos que deben apreciar durante a visita. Polo tanto, son elementos de apoio para a execución do traballo asignado ao persoal que forman parte do ámbito interno das unidades administrativas”. Cuarto. Se ben a Resolución do 19 de xaneiro de 2017, da Dirección Xeral de Patrimonio Natural inadmite a solicitude de acceso á información púbica á «copia simple de las instrucciones relativas a la autorización de apertura al público de un parque zoológico» por tratarse dun documento de carácter auxiliar ou de apoio interno, tamén resolve dar traslado da información relativa ás diversas normas reguladoras que establecen os requisitos que deben cumprir os parques zoolóxicos para a súa apertura ao público; información que, segundo indica o informe, se remitiu da maneira concisa, clara e consolidada dada a numerosa e ampla distribución da normativa sectorial. FUNDAMENTOS XURÍDICOS A lexislación aplicable a este procedemento ven configurada pola Lei 19/2013, de 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno, de carácter básico, e a Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno da Comunidade Autónoma de Galicia, xunto coa lexislación básica en materia de procedemento administrativo á que se remiten as anteriores. Primeiro.- Competencia O artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, establece que, contra toda resolución expresa ou presunta en materia de acceso á información pública, poderá interpoñerse unha reclamación perante o Valedor do Pobo. O artigo 33 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, indica que corresponde á Comisión da Transparencia a resolución das reclamacións fronte ás resolucións de acceso á información pública que establece o artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno. A disposición adicional 5ª da Lei 1/2016, de 18 de xaneiro, de transparencia e bo Goberno establece que a reclamación prevista no artigo 24 da Lei 19/2013, de transparencia, dereito á información pública e bo goberno, corresponderá, no suposto de resolucións ditadas polas entidades locais de Galicia, ao Valedor do Pobo, que é parte integrante da Comisión da Transparencia. O artigo 24 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, establece que , contra toda resolución expresa ou presunta en materia de acceso poderá interpoñerse unha reclamación ante o Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo e previa a súa impugnación en vía contencioso-administrativa. Esta mesma lei, na súa disposición adicional cuarta establece que a resolución da reclamación prevista no artigo 24 corresponderá, nos supostos de resolucións ditadas polas Administracións das Comunidades autónomas e o seu sector público, e polas Entidades Locais comprendidas no seu ámbito territorial, ao órgano independente que determinen as Comunidades Autónomas, por tanto as competencias nas materias que corresponden á Administración Xeral do Estado son sempre competencia do Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Segundo.- Procedemento aplicable O artigo 28.3 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno preceptúa que o seu procedemento se axustará ao previsto nos números 2, 3, e 4 do artigo 24 da Lei 19/2013, de 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno, para as reclamacións perante o Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A Lei 19/2013, do 9 de decembro, pola súa parte, sinala que estamos ante unha reclamación con carácter potestativo e previo á súa impugnación en vía contencioso-administrativa, e que se axustará na súa tramitación ao disposto na lexislación de procedemento administrativo común en materia de recursos. Terceiro.- Dereito de acceso á información pública Ámbito material A Lei 1/2016, do 18 de xaneiro recoñece no seu artigo 24 o dereito de todas as persoas a acceder á información pública, entendida, como “os contidos ou documentos, calquera que sexa o seu formato ou soporte, que consten en poder dalgún dos suxeitos incluídos no ámbito de aplicación desta lei e que fosen elaborados ou adquiridos en exercicio das súas funcións”. Lexitimación O artigo 12 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, configura o dereito de acceso á información pública de forma ampla, sendo titulares do mesmo todas as persoas. A Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, sinala que a persoa solicitante non está obrigada a motivar a súa solicitude de acceso á información, no seu artigo 26.4. Limitacións que poden afectar ao seu exercicio: A Lei 19/2013, do 9 de decembro, prevé nos artigos 14 e 15 uns límites ao dereito ao acceso, por razón da materia e por mor da protección dos datos de carácter persoal. Todas as solicitudes, que non entren dentro destes límites deberán ser atendidas, agás que existan limitacións e así se xustifiquen debidamente co chamado test de danos, ou algunha das causas de inadmisión do artigo 18 desta lei. Cuarto.- Análise do expediente O fondo da cuestión é dilucidar se a documentación solicitada ten ou non a natureza de información pública, é dicir, se se trata dunha información que ten carácter auxiliar ou de apoio por estar contida nunha comunicación ou informe interno entre órganos, ou se trata dunha información de relevancia xurídica, a teor do artigo 7 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, que fai referencia ás directrices, instrucións, acordos, circulares ou respostas a consultas feitas polos particulares ou outros órganos na medida en que supoñan unha interpretación de dereito ou teñan efectos xurídicos. Para este asunto, o criterio 6/2015 do 12 de novembro de 2015 do Consello de Transparencia e Bo Goberno, establece unha serie de claves para a correcta interpretación desta causa de inadmisión que, en resumo, determinan que o importante non é como se denomine o documento ou información senón que se trate de documentos que teñan a condición principal de auxiliar ou de apoio. En efecto, o artigo 18 da Lei 9/2013 refírese a información que teña carácter auxiliar ou de apoio como a contida en notas, borradores, opinións, resumos, comunicacións e informes internos ou entre órganos ou entidades administrativas. Existen unha serie de circunstancias que levarían a declarar a inadmisión. A título exemplificativo, o devandito criterio recolle as seguintes: 1. Cando conteña opinións ou valoracións persoais do autor que non manifesten a posición dun órgano ou entidade. 2. Cando o solicitado sexa un texto preliminar ou borrador sen a consideración de final. 3. Cando se trate de información preparatoria da actividade do órgano ou entidade que recibe a solicitude. 4. Cando a solicitude refírase a comunicacións internas que non constitúan trámites do procedemento. 5. Cando se trate de informes non preceptivos e que sexan incorporados como motivación dunha decisión final. Ese criterio interpretativo 6/2015 do CTBG indica que debe terse en conta que a motivación que esixe a Lei 19/2013, para que operen as causas de inadmisión ten a finalidade de evitar que se denegue información que teña relevancia na tramitación do expediente ou na conformación da vontade pública do órgano, é dicir, que sexa relevante para a rendición de contas, o coñecemento da toma de decisións públicas, e a súa aplicación. Estas en ningún caso terán a condición de informacións de carácter auxiliar ou de apoio. En conclusión, as causas de inadmisión que sinala a Lei 19/2013, no seu artigo 18, haberán de interpretarse de acordo co expresado no Preámbulo da propia Lei, que sinala que "só cando a acción dos responsables públicos se somete a escrutinio, cando os cidadáns poden coñecer como se toman as decisións que lles afectan, como se manexan os fondos públicos ou baixo que criterios actúan as nosas institucións podemos falar do inicio dun proceso en que os poderes públicos comezan a responder a unha sociedade que é crítica, esixente e que demanda participación dos poderes públicos". No informe da Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do Territorio queda claro que o informe técnico de data 12 de decembro de 2016, evacuado desde o Servizo Provincial de Conservación da Natureza da Coruña, que se achega xunto coa reclamación presentada polo interesado, refírese ao manual de Procedemento de autorización e rexistro de parques zoolóxicos xa que este fai referencia aos requisitos establecidos na normativa sectorial, é dicir, utilízase “para a correcta aplicación da normativa vixente sen que introduzan elementos distintos ao recollidos na regulamentación e para harmonizar as actuacións das distintas unidades administrativas susceptibles de participar neste procedemento”, tal como di o propio informe da consellería. De feito, neste manual baséanse os técnicos da consellería para informar sobre as autorizacións de apertura das instalacións. Quinto.- A afirmación de que lle foi facilitada ao interesado a información precisa relativa aos requisitos que deben cumprir os parques zoolóxicos para a súa apertura ao público non engade ningún dato relevante pois refírese á normativa en vigor que, naturalmente, debe serlle comunicada ao solicitante. En conclusión, o obxecto da solicitude «copia simple de las instrucciones relativas a la autorización de apertura al público de un parque zoológico» trátase de información pública xa que obra en poder dun dos suxeitos incluídos no ámbito de aplicación da Lei 9/2013; foi elaborada ou adquirida no exercicio das súas funcións e contén información que supón unha interpretación do Dereito e produce, directamente, efectos xurídicos. RESOLUCIÓN En atención aos anteriores antecedentes, fundamentos xurídicos, procede Primeiro: Estimar a reclamación presentada por Nome apelido1 apelido2 mediante escrito que tivo entrada no Rexistro Xeral do Valedor do Pobo o 27 de febreiro de 2017, contra a denegación de acceso á información pública por Resolución do 19 de xaneiro de 2017 da Dirección Xeral do Patrimonio Natural da Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, pola que se inadmite a solicitude do interesado de que se lle facilite «copia simple de las instrucciones relativas a la autorización de apertura al público de un parque zoológico». As ditas instrucións están contidas no Manual de Procedemento de autorización e rexistro de parques zoolóxicos. Segundo: Instar á Dirección Xeral do Patrimonio Natural da Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio a que, no prazo máximo de 15 días hábiles, responda á petición de información solicitada, respectando, no seu caso, os límites dos artigos 14 e 15 da Lei 19/2013, do 9 de decembro. Terceiro: Instar á Dirección Xeral do Patrimonio Natural da Consellería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio a que, no prazo máximo de 15 días hábiles, remita a esta Comisión da Transparencia copia do envío e a recepción da información solicitada polo reclamante. Contra esta resolución, que pon fin á vía administrativa, unicamente cabe, en caso de desconformidade, interpoñer recurso contencioso-administrativo, no prazo de dous meses, contados desde o día seguinte á notificación desta resolución, de conformidade co previsto no artigo 8.2 a Lei 29/1998, do 13 de xullo, reguladora da xurisdición contencioso-administrativa. Santiago de Compostela, 1 de xuño de 2017 A presidenta da Comisión da Transparencia Milagros Otero Parga