Reclamación de acceso a presupuestos, cuentas y retribuciones de una cofradía de pescadores

ASUNTO: Resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia en la reclamación presentada al amparo del artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y gobierno.

Vista la reclamación presentada con fecha de 1 de octubre de 2019, por [REDACTADO], y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión de Transparencia en la sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2019, adopta la siguiente resolución:

ANTECEDENTES

Único

[REDACTADO] presentó, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Defensor del Pueblo el día 11 de octubre de 2019, una reclamación, al amparo de lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1/2016, contra la Resolución del 3 de octubre de 2019, de la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona, por la que se le concede acceso parcial a la documentación solicitada.

El reclamante en su escrito de recurso manifiesta que lo que solicita es información y documentos públicos que deberían constar en la fiscalización e intervención presupuestados en la agenda pública de la Consellería del Mar, la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona y en sus webs.

Segundo

Con fecha del 17 de octubre de 2019, se le dio traslado de la documentación aportada por el reclamante a la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, aportase informe y copia completa y ordenada del expediente. La recepción de la solicitud por la administración fue el 18 de octubre de 2019.

Tercero

Con fecha del 31 de octubre de 2019, la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona contesta a la petición remitiendo informe, que en síntesis manifiesta lo siguiente:

Que las Confrarías de Pescadores son corporaciones de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, cuya mayor finalidad es defender y respetar a los que conviven con el sector del mar.

La resolución recurrida admite la solicitud de acceso al acta constitutiva, estatutos y cargos de la corporación de derecho público, dado que se trata de materias sujetas al derecho administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 8/2014, de 16 de enero, por el que se regulan las Confrarías de Pescadores de Galicia y sus federaciones, con los límites que impone la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Por lo que se refiere a las restantes peticiones de información, presupuestos y cuentas anuales, retribuciones de los cargos que ostentan la dirección, se considera que presentan un carácter abusivo no justificado como finalidad de transparencia de esta Ley al solicitar información que carece de la consideración de información pública de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 19/2013, al no estar sujeta a derecho administrativo, por lo que solicita la desestimación de la reclamación presentada.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. Competencia y normativa

El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presentada en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previa a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.

El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presentada en materia de acceso a la información pública, podrá interponerse una reclamación ante el Defensor del Pueblo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de las referidas reclamaciones.

Segundo. Procedimiento aplicable

El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que tienen carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, ajustarán su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.

Tercero. Derecho de acceso a la información pública

La Ley 1/2016, de 18 de enero, reconoce en su art. 24 el derecho de las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hubieran sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, de la misma forma que la definición contenida en el artículo 13 de la ley estatal 19/2013 que tiene carácter básico.

El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se configuran de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (art. 26.4 Ley 1/2016, de 18 de enero).

El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política y solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones, se puede hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y demanda participación de los poderes públicos.

Por su parte, la Ley gallega 1/2016 señala en su Exposición de Motivos que la creciente exigencia ciudadana de control público de la actuación de las administraciones aconseja la aprobación de una norma que supera los anteriores estándares y que se concreta en un texto legal que establece exigencias añadidas de transparencia y acceso a la información pública.

Cuarto. Plazo para la interposición del recurso

El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013.

El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrán interponerse una reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación vía no contencioso-administrativa.

Esta reclamación se interpondrá en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo. Dado que según consta en el expediente, la resolución de la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona se dicta con fecha del 3 de octubre y la reclamación se interpuso el día 10 del mismo mes, por lo que debe admitirse la misma por estar presentada en plazo.

Quinto. Análisis del expediente

La Ley 1/2016 establece en su artículo 3.C) que las disposiciones de este título serán aplicables a las Corporaciones de Derecho Público en lo relativo a sus actividades sujetas al Derecho Administrativo, por lo que las Corporaciones de Derecho Público, como es el caso de la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona, no deben considerarse, a efectos de la Ley, como Administración Pública, por lo que únicamente están obligadas a proporcionar información pública respecto de sus actividades sujetas al derecho administrativo.

Por tanto, es necesario delimitar qué actividades de la Confraría están sujetas al Derecho Administrativo, y cuáles al derecho privado, al objeto de determinar las obligaciones de la Confraría en materia de acceso a la información pública.

Tal y como estableció el Tribunal Constitucional, entre otras sentencias la 89/1989, las Corporaciones de Derecho Público tienen una naturaleza mixta o bifronte, ya que no son una figura reconocida por el Estado que ejerce funciones públicas, por lo que su actividad no está únicamente dirigida a la consecución de fines estrictamente privados. Tal y como establece el artículo 1 del Decreto 8/2014, de 16 de enero, por el que se regulan las confrarías de pescadores de Galicia y sus federaciones, las confrarías son corporaciones de derecho público, sin ánimo de lucro, dotadas de personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones que les son encomendadas, representan intereses económicos y corporativos de los profesionales del sector y sus asociados, por lo que pueden desarrollar actividades propias de asociación y comercialización de la producción en el sector pesquero, marino y de la acuicultura. Desarrollarán actividades de carácter administrativo, actuando así como órganos de consulta y colaboración con la Administración en la promoción del sector pesquero, y están sujetas al derecho administrativo en relación con las cuestiones relativas a la constitución, funcionamiento de los órganos rectores y procesos electorales que se desarrollen en su seno, así como los actos de afiliación, creación, disolución y fusión de las confrarías.

De este modo, se puede sostener que únicamente al ejecutar dichas funciones públicas están sujetos al derecho administrativo, y únicamente los actos dictados como cumplimiento de tales funciones públicas, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El artículo 2.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que las Corporaciones de Derecho Público se rigen por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les fueren atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por esta Ley.

Analizando la solicitud, se constata que una parte viene de la información cuya publicidad está expresamente prevista, con carácter proactivo en el artículo 8 de la Ley 19/2013, como son las subvenciones, presupuestos, cuentas anuales, retribuciones de los cargos y máximos responsables, y otras que no figuran entre la publicidad activa como las actas o acuerdos que afecten a terceros, acuerdos o actuaciones encargadas a gabinetes jurídicos, informes de financiación, inscripción en registros de asociaciones, informe de impuesto de sociedades y sobre el IVA.

En relación con la información solicitada relativa a los presupuestos, con sus partes presupuestarias e información sobre su estado de ejecución, así como cuentas anuales, fechas e informes de auditoría y fiscalización, órganos de aprobación, debe tenerse en cuenta, como estableció el Tribunal Supremo, en sentencia del 18 de julio de 2008 (que aunque se refiere específicamente a un Colegio Profesional es aplicable a otras corporaciones como pueden ser las Confrarías), que las Corporaciones de Derecho Público son entidades sectoriales de base privada, corporaciones públicas por su composición y organización que, no obstante, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan atribuidas, por ley, o delegadas, algunas funciones públicas (STC 123/87 y STS de 19/12/89), y están constituidas, primordialmente, para la defensa de los intereses privados de sus miembros y queda limitada su equiparación a las Administraciones públicas de carácter territorial sobre los aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza su dimensión pública.

Por su propia naturaleza, son ámbitos competenciales o fines privados de las Confrarías el presupuesto para su funcionamiento, ya que integra la previsión anual de ingresos y gastos, en este caso fiscalizable por la vía jurisdiccional-contencioso-administrativa cuya competencia únicamente podría limitarse al control de la formación de voluntad del órgano de la confraría que aprueba el presupuesto.

Las corporaciones de derecho público se distinguen de las Administraciones Públicas en que la mayor parte de su actividad no se sujeta al Derecho Administrativo: sus empleados no son funcionarios públicos ni sus finanzas son controladas por la Intervención de la Administración ni por el Tribunal de Cuentas. El sostenimiento económico de la corporación corresponde a los miembros que forman parte de ella, sin financiación propiamente pública, salvo lo que pueda corresponder vía subvenciones, gozando por tanto de autonomía financiera, por lo que sus cuotas no constituyen exacciones públicas sometidas al principio de legalidad tributaria, sino que constituyen órganos personales de sus miembros con la Corporación de la que forman parte.

Por tanto, no cabe concluir que el presupuesto y las cuentas anuales que sobre el mismo se rindan no forman parte de las materias que deben considerarse como sujetas al Derecho Administrativo, por lo que debe desestimarse la reclamación en este sentido.

Respecto de la solicitud de información referente a las retribuciones del Patrón Mayor y secretario, debe tenerse en cuenta que, siguiendo la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, las corporaciones gozan de autonomía financiera y, teniendo en cuenta que las retribuciones son un acto de ejecución presupuestaria, las retribuciones percibidas por los máximos responsables no pueden entenderse como una actividad sujeta al Derecho Administrativo, por lo que se desestima la reclamación en este punto.

En lo referente a las actas y acuerdos que afecten a terceros, acuerdos encargados al gabinete jurídico para pleitos, informe justificativo de la financiación e informes sobre acreditación documental del impuesto de sociedades e IVA, de acuerdo con los argumentos expuestos anteriormente, ninguna de estas cuestiones puede ser considerada como actividades sujetas al derecho administrativo, por lo que quedarían excluidas de las obligaciones de la Confraría de Pescadores de proporcionar información.

De acuerdo con lo anterior, procede la desestimación de la reclamación presentada, por no desvirtuar la reclamación presentada los motivos por los que se deniega el acceso a parte de la información solicitada por la asociación reclamante.

En base a los hechos y fundamentos de derecho anteriormente expresados, la Comisión de Transparencia,

ACUERDA

Único: Desestimar la reclamación presentada contra la Resolución del 3 de octubre de 2019, de la Confraría de Pescadores La Anunciada de Baiona, por la que se le concede acceso parcial a la documentación solicitada.

Contra esta resolución que pone fin a la vía administrativa únicamente cabe, en caso de disconformidad, interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Santiago de Compostela, 27 de noviembre de 2019

María Dolores Fernández Galiño
Presidenta de la Comisión de Transparencia