El reclamante solicitó a la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia información sobre expedientes sancionadores de verteduras de los últimos cinco años y medidas de precinto. La administración denegó el acceso alegando la existencia de un procedimiento penal en curso. La Comisión da Transparencia de Galicia estimó la reclamación al considerar que la información es administrativa y preexistente.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ASUNTO: Resolución de la Comisión de Transparencia de Galicia en reclamación presentada al amparo del artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno
Vista la reclamación presentada por [REDACTADO] en representación de [REDACTADO] mediante escrito del 14 de enero de 2020, y considerando los antecedentes y fundamentos jurídicos que se especifican a continuación, la Comisión de Transparencia en la sesión celebrada el día 3 de marzo de 2020, adopta la siguiente resolución:
ANTECEDENTES
Primero.
[REDACTADO] en representación de [REDACTADO], presentó, mediante escrito con entrada en el registro del Defensor del Pueblo el 14 de enero de 2020, una reclamación al amparo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, contra la Resolución de la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia del 30 de diciembre de 2019, por la que se deniega su solicitud de acceso a la información relativa a expedientes sancionadores en materia de vertidos incoados por Augas de Galicia en los últimos cinco años y expedientes en los que se adoptó la medida provisional de precinto de instalación de vertido (expediente DPPA 2026/2019).
El reclamante indicaba que con fecha 10 de enero le notifican la resolución dictada por el Gerente de Augas de Galicia en la que se le deniega la obtención de información con base en el artículo 303 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que establece que la formación del sumario corresponde a los Jueces de instrucción y, luego de haberse presentada la querella, todas las partes quedan sometidas a las diligencias judiciales que se realicen para la formación del sumario, siendo el órgano judicial el único competente para la formación del sumario, y que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14.1 f) de la Ley 19/2013, el acceso a la información puede ser limitado cuando acceder a la información pueda suponer un perjuicio para la igualdad en los procesos judiciales.
Considera que la razón dada por la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia para eludir su obligación, de ningún modo encuentra amparo en la Ley de Transparencia. El hecho de que exista un pleito (de cualquier índole), de ningún modo va contra el derecho del administrado a acceder a la información pública de la que disponga la administración.
El escrito venía acompañado de copia de las solicitudes presentadas y de la resolución que se impugna.
Segundo.
Con fecha del 20 de enero de 2020, se le da traslado de la documentación aportada por el reclamante a la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia para que, en cumplimiento de la normativa de transparencia, aporte informe y copia completa y ordenada del expediente.
La recepción de la solicitud por la administración fue el 21 de enero de 2020.
Tercero.
Con fecha del 10 de febrero de 2020, la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia contesta a la petición remitiendo informe, copia de la solicitud y copia de unas diligencias previas del Juzgado de Instrucción nº 2 de Santiago de Compostela.
Augas de Galicia informa que el reclamante solicitó con fecha del 17 de diciembre de 2019, informe y copia de determinados expedientes sancionadores incoados por Augas de Galicia en materia de vertidos, a efectos de probar en el correspondiente procedimiento judicial la arbitrariedad del preciso ejecutado en la parcela 825 del polígono 514 del catastro de rústica de Teo.
La entidad reclamante interpuso una queja ante el Juzgado de Instrucción Nº 2 de Santiago de Compostela, que dio lugar a las Diligencias Previas Procedimiento Abreviado 2026/2019, cuyo objeto está directamente relacionado con la solicitud de información y documentación referida.
El juzgado solicitó con fecha del 20 de diciembre de 2019, información sobre la actuación realizada el 28 de octubre de 2019 en la explotación minera propiedad de Toca Salgado SL en la que se procedió a incautar unas instalaciones.
La entidad Augas de Galicia considera que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional primera 1 de la Ley 19/2013, una vez iniciada la instrucción de un procedimiento judicial penal, todas las diligencias que la parte considere necesario realizar para el esclarecimiento de los hechos, así como la información o la documentación que quiera hacer valer como prueba en el procedimiento judicial, deberán solicitarse de acuerdo con lo establecido en las normas que regulan el procedimiento judicial y no a través del procedimiento de acceso a la información pública regulado en la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, que dispone que el derecho de acceso a la información pública podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la igualdad de las partes.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. Competencia y normativa
El artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico en su práctica totalidad, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa misma ley, en su disposición adicional cuarta, establece que la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resolución dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinen las Comunidades Autónomas.
El artículo 28 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno, establece que contra toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información pública, podrá interponerse una reclamación ante el Defensor del Pueblo, correspondiendo a la Comisión de Transparencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33, la resolución de las referidas reclamaciones.
Segundo. Procedimiento aplicable
El artículo 28.3 de la citada Ley 1/2016 establece que el procedimiento de reclamación se ajustará a lo previsto en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 19/2013, que establece que las reclamaciones contra resoluciones en materia de acceso a la información, que tienen carácter potestativo y previo a la impugnación en vía contencioso-administrativa, ajustarán su tramitación a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común en materia de recursos.
Tercero. Derecho de acceso a la información pública
La Ley 1/2016, de 18 de enero, reconoce en su artículo 24 el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendida esta como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que consten en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley y que hubieran sido elaborados o adquiridos en ejercicio de sus funciones, del mismo modo que la definición contenida en el artículo 13 de la ley estatal Ley 19/2013 que tiene tal carácter básico.
El concepto de información pública y el derecho de acceso a la misma se configuran de forma amplia tanto en la normativa autonómica como en la estatal. Los titulares del derecho son todas las personas, sin que el solicitante esté obligado a motivar su solicitud de acceso a la información (art. 26.4 Ley 1/2016, de 18 de enero).
El objeto de la Ley 19/2013 es ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública y regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a la actividad pública (art. 1). En su preámbulo señala que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política y que solo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué principios actúan nuestras instituciones públicas desde el inicio de su proceso, pueden los poderes públicos responder a una sociedad que es crítica, existente y que demanda participación de los poderes públicos.
Por su parte, la ley gallega 1/2016, señala en su Exposición de Motivos la creciente exigencia ciudadana de control público de la actuación de las administraciones, lo que acomete a la aprobación de una norma que supera los anteriores estándares y que se concreta en un texto legal que establece exigencias añadidas de transparencia y acceso a la información pública.
Cuarto. Plazo para la interposición del recurso
El artículo 28.3 de la Ley 1/2016 establece que el procedimiento de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso a la información pública se ajustará a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 19/2013.
El artículo 24 de la Ley 19/2013 establece que frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso a la información podrá interponerse una reclamación con carácter potestativo y previo a su impugnación en la vía contencioso-administrativa.
Esta reclamación se interpondrá en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Dado que según consta en el expediente remitido, al interesado se le notificó la resolución con fecha del 10 de enero de 2020 y la reclamación tuvo entrada en el Registro del Defensor del Pueblo con fecha del 14 de enero de 2020, debe admitirse la reclamación por estar presentada en plazo.
Quinto. Análisis del expediente
La empresa solicita documentación de la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia consistente en el acceso a la información relativa a expedientes sancionadores en materia de vertidos incoados por Augas de Galicia en los últimos cinco años y expedientes en los que se adoptó la medida provisional de precinto de instalación de vertido.
Augas de Galicia denegó el acceso a la información solicitada basándose en que el interesado motiva su solicitud en la necesidad de la documentación para hacerla valer en un procedimiento penal, por lo que considera que, habiéndose iniciado dicho procedimiento, las partes quedan sometidas a las diligencias judiciales que se realicen para la formación del sumario, que corresponde a los juzgados de instrucción; por lo que, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, la información o documentación que quiera hacer valer como prueba en el procedimiento judicial deberá solicitarse de acuerdo con lo establecido en las normas que regulan dicho procedimiento. El informe menciona y cita el límite al acceso a la información establecido en el artículo 14.1.f) de la Ley 19/2013, referido a la igualdad de las partes en los procesos judiciales.
De acuerdo con lo anterior, se analizarán los motivos alegados por la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia para la denegación de la información solicitada.
(1). Denegación de la información por existir un procedimiento penal
Debemos partir de la base de que la regla general en relación con el derecho de acceso es permitir el mismo, mientras que la aplicación de los límites debe entenderse de forma restrictiva y sin que la concesión de la información suponga un perjuicio claro, concreto y superior al interés de su acceso.
Tal como ya ha afirmado la jurisprudencia, los límites al acceso establecidos en el artículo 14, como el que en este caso se alega, constituyen conceptos jurídicos indeterminados como relevancia y trascendencia, debiendo ser concretados en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica. Por tanto, para la aplicación de este límite, debe acreditarse que el acceso a la información solicitada por la empresa reclamante suponía un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
Tanto las normas jurídicas aplicables, como la jurisprudencia y la doctrina, consideran que no ofrecen duda de que, más que limitar el derecho de acceso a la información pública, lo relevante es la justificación que realiza la administración, la cual debe estar basada en una ponderación de intereses —el interés en el acceso y el interés concreto que se protege con el límite— aplicada al supuesto concreto que se alega.
Augas de Galicia basa su informe en la existencia de una querella penal y, habiéndose iniciado el procedimiento judicial, las partes quedan sometidas a las diligencias judiciales que se dediquen a la formación del sumario. En ningún momento se acredita que la información solicitada, consistente en información relativa a expedientes sancionadores en materia de vertidos incoados por Augas de Galicia en los últimos cinco años y expedientes en los que se adoptó la medida provisional de precinto de instalaciones de vertido, forme parte del sumario judicial; hecho que no se puede presumir, dado que la querella se dirige contra la entrada sin autorización de un empleado de Augas de Galicia en una explotación y por manipular y precintar instalaciones existentes. No existe en el expediente ni en el informe la mínima justificación de cómo el acceso a la información solicitada puede afectar a la investigación judicial o a la formación del sumario en el proceso judicial.
En este sentido, afirma el Tribunal Supremo en su Sentencia 1020/1995, de 19 de octubre, que debe entenderse por sumario las actuaciones encaminadas a preparar el juicio y practicadas para perscrutar y hacer constar la perpetración de los delitos, es decir, todas aquellas en las que se recojan medios de investigación o pruebas que constituyen la base necesaria para la apertura del juicio oral. Formarán parte del mismo el contenido de las declaraciones de los imputados y testigos, demás periciales y demás documentos que se puedan incorporar a la causa.
La existencia de un procedimiento penal por sí misma no puede significar que se excluya del derecho de acceso a la información la documentación referida a una explotación minera que esté en poder de Augas de Galicia, siendo el único argumento que están en curso un determinado procedimiento penal sobre la actuación de un empleado de esa entidad.
En consecuencia, en una documentación elaborada antes y al margen del sumario, no puede suponerse la limitación en su acceso por si en un futuro llegase a formar parte del sumario judicial, hecho que no se acredita, a menos que se decretase el secreto sobre el mismo, hecho que tampoco consta ni se alega.
De acuerdo con lo anterior, teniendo el contenido de un sumario un alcance limitado, no puede entenderse que cualquier documento que tenga relación con la causa esté excluido, salvo que expresamente el juez instructor lo decretara así.
La información a la que se denegó el acceso es información pública en el sentido establecido por la Ley 19/2013, en tanto que fue elaborada y adquirida por un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la misma en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, estos documentos son previos a la apertura del procedimiento penal citado, por lo que ya constituían información pública con anterioridad y, como tales, eran susceptibles de ser solicitados por cualquier ciudadano en el ejercicio de su derecho de acceso a la información. No son, por tanto, documentos judiciales, debido a que fueron elaborados con independencia de todo proceso judicial, sino que su naturaleza es administrativa.
La limitación de acceso a la información del artículo 14.1.e) tiene la finalidad de asegurar la prevención, investigación y persecución de actividades penales, y el límite puede invocarse cuando se trate de evitar que el acceso a la información pueda ser perjudicial para las investigaciones, conduzca a la destrucción de pruebas o a la sustracción de los delincuentes de la acción de la justicia. Este es, en definitiva, un bien jurídico protegido por el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, el de asegurar el buen fin de todos los actos de investigación que se puedan llegar a realizar en la fase de instrucción de un procedimiento penal, administrativo o disciplinario.
Hacer una interpretación extensiva del límite del artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, en tanto que impediría acceder a todo documento administrativo relacionado con una causa penal, no se ajusta a la filosofía de la Ley de Transparencia, que prevé una configuración amplia del derecho de acceso a la información y restrictiva de los límites, por lo que no procede la denegación del acceso a la información por la simple existencia de un procedimiento penal en curso.
(2). Aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013
Alega Augas de Galicia la aplicabilidad de la Disposición Adicional Primera, párrafo primero, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, para denegar el acceso a la información, por considerar que existe un procedimiento en curso y el acceso a la misma debe regirse por la normativa procesal. Esta disposición no tiene como finalidad el establecimiento de una causa de denegación del acceso a la información, sino que pretende coordinar el régimen general de acceso a la información con el tratamiento específico del acceso por parte de los interesados al expediente, que es propio del procedimiento del que se trate.
A este respecto debe indicarse que, en el presente caso, no existe un procedimiento administrativo en curso, sino un expediente judicial, y la información solicitada (actas, autorizaciones...) son documentos administrativos en poder de Augas de Galicia, preexistentes al inicio del procedimiento judicial y de los que no consta que formen parte del procedimiento judicial. De acuerdo con lo anterior, no se cumplen los requisitos para que a la solicitud de acceso le sea de aplicación una normativa distinta de la normativa en materia de Transparencia y, por tanto, no es de aplicación la referida disposición adicional.
(3). Aplicabilidad del límite al acceso a la información establecido en el artículo 14.1.f), referido a la igualdad de las partes en los procesos judiciales.
Por último, la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia, en su informe, indica la posible aplicabilidad del límite 14.1.f), referido a la igualdad de las partes en los procesos judiciales, sin justificar de ningún modo cómo la información solicitada puede estar afectada por este límite y sin que el mismo fuese esgrimido en la resolución recurrida como motivo para denegar la información solicitada.
La finalidad de este límite es la de evitar interferencias en un proceso abierto para que cada una de las partes conozca los argumentos de la otra en el momento procedimental oportuno, dotándoles de igualdad en ese marco jurídico.
Es generalizada la interpretación restrictiva del límite alegado, restringiéndolo a la información que puede perjudicar de forma constatable la igualdad de las partes en un procedimiento judicial e incluso gestionando la consideración de aplicación solo a documentos elaborados expresamente con ocasión de un procedimiento. En este caso, dado que, como ya se ha dicho, la documentación solicitada es documentación preexistente al inicio del procedimiento judicial y no se acredita el perjuicio que el acceso a la misma puede suponer para la igualdad de las partes, no cabe apreciar la existencia de este límite para denegar lo solicitado.
RESOLUCIÓN
En base a los hechos y fundamentos de derecho aún expresados, la Comisión de Transparencia,
ACUERDA
- Primero: Estimar la reclamación presentada por [REDACTADO] en representación de [REDACTADO] con fecha del 14 de enero de 2020, contra la Resolución de la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia del 30 de diciembre de 2019, contra la desestimación de su solicitud de acceso a la información ante la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia en los últimos cinco años (expediente DPPA 2026/2019).
- Segundo: Instar a la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, responda a la petición de información solicitada, respetando los límites de los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y el artículo 22 de la misma ley, en lo que hace a la formalización del acceso.
- Tercero: Instar a la Entidad Pública Empresarial Augas de Galicia a que, en el plazo máximo de 15 días hábiles, remita a esta Comisión de Transparencia copia del envío al reclamante de la información solicitada.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, únicamente cabe, en caso de disconformidad, interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses, contados desde el día siguiente a la notificación de esta resolución, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 11.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.