Reclamación sobre acceso a informes de reequilibrio económico de contratos públicos de la Xunta de Galicia y su desestimación

ASUNTO: Resolución da Comisión da Transparencia de Galicia na reclamación presentada ao amparo do artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno Vista a reclamación presentada por mediante escrito do 24 de marzo de 2022, e considerando os antecedentes e fundamentos xurídicos que se especifican a continuación, a Comisión da Transparencia na sesión celebrada o día 31 de maio de 2022, adopta a seguinte resolución: ANTECEDENTES Primeiro. presentou, mediante escrito con entrada no rexistro do Valedor do Pobo o 24 de marzo de 2022, unha reclamación ao amparo do disposto no artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, contra a Resolución do 4 de marzo de 2022, da Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia, pola que se inadmite a súa solicitude de acceso aos informes e ditames razoados emitidos en relación co reequilibrio ou restablecemento do equilibrio económico dos contratos públicos da Administración Xeral da Comunidade Autónoma de Galicia ou de calquera entidades instrumentais do sector público autonómico. O reclamante en resumo, indica que considera que se vulnerou o seu dereito de acceso e considera que non resulta admisible que se inadmita a solicitude baseada en razóns de carácter organizativo ou técnico, nin tampouco en que a información solicitada conste en papel ou en arquivos localizados nunhas dependencias concretas, xa que de existir efectivamente motivos para limitar o acceso á información pública solicitada, podería optarse por dar un acceso parcial. Por outra banda, non se pode fundamentar a inadmisión na suposta amplitude dos termos da solicitude presentada, dado que en ningún momento se lle pediu que a concretase. Respecto do procedemento xudicial iniciado por se sinala que xa ten acceso ao concreto expediente que lle afecta, pero nel non figuran tales informes e ditames razoados e, ademais, que mesmo o Servizo Galego de Saúde, ante a petición expresa de que se procedese a completar o expediente achegando os mesmos, afirmou que o expediente administrativo estaba completo. Ademais indica que debe terse en conta que outros informes e ditames razoados emitidos con ocasión do reequilibrio económico de contratos públicos non afectan o procedemento que ten en curso, polo que carece de xustificación que na resolución se afirme que o acceso aos mesmos podería ter incidencia ou afectar a cuestión que se expón no proceso xudicial que está a ser tramitado, no cal é parte o Servizo Galego de Saúde. Considera que a inadmisión da solicitude formulada leva aparellada a imposibilidade de coñecer o criterio da Administración en relación coa posibilidade de reequilibrar ou restablecer o equilibrio económico dos contratos públicos, que afecta a esfera do reclamante na súa condición de contratista. Segundo. Con data do 30 de marzo de 2022 déuselle traslado da documentación achegada polo reclamante á Vicepresidencia Primeira e Consellería de Presidencia, Xustiza e Turismo para que, en cumprimento da normativa de transparencia, achegase informe e copia completa e ordenada do expediente. A recepción da solicitude pola administración foi o 1 de abril de 2022. Terceiro. Con data do 27 de abril de 2022 a Vicepresidencia Primeira e Consellería de Presidencia, Xustiza e Turismo contesta a petición remitindo o informe e o expediente instruído. No informe, en síntese, faise constar que os informes elaborados pola Asesoría Xurídica, desde os seus comezos foron arquivados nos arquivos propios de cada Asesoría Xurídica ou de cada Gabinete, localizados nos servizos centrais e gabinetes territoriais estando os arquivos iniciais en formato papel, posteriormente complementados ou substituídos por arquivos informáticos, non sendo as datas da transición comúns ás distintas asesorías e sen seguir un parámetro temporal ordenado ou coordinado. Non existe un único sistema ou arquivo electrónico para arquivar os informes, sendo o sistema principal o Sistema de Seguimento de Preitos e Consultivo (SISAX), desenvolvido no ano 2012, que non se emprega por todas as asesorías xurídicas da Xunta e as que o utilizan non sempre inclúen todos os informes emitidos pola unidade. O sistema non está concibido coa finalidade de permitir buscas por materias e carece dunha parametrización homoxénea dos informes por materias ou categorías, de xeito que a utilización dun ou doutro parámetro ou a non utilización de parámetro ou voz algunha, depende exclusivamente da persoa que realiza o arquivo da documentación, polo que é posible arquivar un informe en materia de reequilibrio contractual baixo distintos parámetros ou arquivala sen completar a casilla relativa ao asunto, xa que non é un apartado obrigatorio. As asesorías que non utilizan o sistema de seguimento de consultivo dispoñen dos seus propios arquivos electrónicos, normalmente ordenados pola data de entrada dos informes, sen entrar noutro tipo de consideracións ou parámetros, sen que a Asesoría Xurídica Xeral dispoña dunha relación de arquivos electrónicos, ni da súa ubicación nin das datas de inicio da súa utilización e moitos destes arquivos eran inicialmente un arquivo en formato Access, creado polo propio persoal da Asesoría ou unidade en cuestión, que completaba o arquivo en papel da unidade correspondente. Respecto dos arquivos en papel, cada Asesoría dispoñía do seu propio arquivo, ordeado habitualmente por ano e departamento, clasificando habitualmente os informes pola súa data de entrada ou de saída, e nunca por materia do informe, polo que a busca dos informes solicitados resulta terriblemente complexa e dificultosa, sen que dispoñer do acceso a todos os informes emitidos pola Asesoría Xurídica sobre unha determinada materia presente interese para a prestación do servizo. Para atender a solicitude sería preciso unha amplísima labor de reelaboración recabando os informes emitidos polo Servizo Galego de Saúde desde a data da constitución da Comunidade Autónoma, ordenalos e sistematizalos para poder separar os referidos ao reequilibrio ou restablecemento do equilibrio económico de contratos, dixitalizar os que se atopen encontren en formato papel, que son os anteriores a 2012, implica unha labor de reelaboración da información solicitada sobre un período de mais de corenta anos que xustifica a inadmisión da solicitude presentada ao amparo do artigo 18.1.c) da Lei 19/2013. Sinala que en ningún momento se fundamenta a inadmisión da petición de acceso á información pública formulada na falta de concreción da mesma, xa que como se indica na resolución de inadmisión non é que a petición sexa imprecisa, senón que se formula en termos moi amplos polo que alcanza á totalidade dos informes emitidos pola Asesoría en relación co reequilibrio ou restablecemento económico dos contratos emitidos durante un período duns corenta anos, e sen que a amplitude da petición signifique que non se identifique suficientemente a información solicitada e sen que sexa posible que a Asesoría fixe unilateralmente, de xeito discrecional, o criterio mais oportuno para delimitar tal acceso parcial á información solicitada e sen que o recurso potestativo sexa o trámite adecuado para realizar unha reformulación da petición presentada. Considera o informe que, con carácter subsidiario, concorre o límite de acceso á información pública previsto no artigo 14.1.f da Lei 19/2013, por existir diversos procedementos xudiciais iniciados polo recorrente contra a Xunta de Galicia (en concreto contra o Sergas) nos que reclama o reequilibrio económico de certos contratos, que persiste, alo menos, mentres ditos preitos non sexan resoltos definitivamente e en concreto o procedemento que a persoa solicitante ten pendente un procedemento ordinario contra o Sergas por razón do equilibrio económico dun contrato tamén en relación co reequilibrio dun contrato por FUNDAMENTOS XURÍDICOS Primeiro. Competencia e normativa O artigo 24 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno, de carácter básico na súa práctica totalidade, establece que contra toda resolución expresa ou presunta en materia de acceso á información, poderá interpoñerse unha reclamación ante o Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo e previa a súa impugnación en vía contencioso-administrativa. Esa mesma lei, na súa disposición adicional cuarta, establece que a resolución da reclamación prevista no artigo 24 corresponderá, nos supostos de resolucións ditadas polas Administracións das Comunidades autónomas e o seu sector público, e polas Entidades Locais comprendidas no seu ámbito territorial, ao órgano independente que determinen as Comunidades Autónomas. O artigo 28 da Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, de transparencia e bo goberno, establece que contra toda resolución expresa ou presunta en materia de acceso á información pública, poderá interpoñerse unha reclamación ante o Valedor do Pobo, correspondendo á Comisión da Transparencia, de acordo co disposto no artigo 33, a resolución das devanditas reclamacións. Segundo. Procedemento aplicable O artigo 28.3 da citada Lei 1/2016 establece que o procedemento de reclamación axustarase ao previsto nos parágrafos 2, 3, e 4 do artigo 24 da Lei 19/2013, que establece que as reclamacións contra resolucións en materia de acceso á información, que ten carácter potestativo e previo á impugnación en vía contencioso-administrativa, axustarán a súa tramitación ao disposto na lexislación de procedemento administrativo común en materia de recursos. Terceiro. Dereito de acceso á información pública A Lei 1/2016, do 18 de xaneiro, recoñece no seu artigo 24 o dereito de todas as persoas a acceder á información pública, entendida esta como os contidos ou documentos, calquera que sexa o seu formato ou soporte, que consten en poder dalgún dos suxeitos incluídos no ámbito de aplicación desta lei e que fosen elaborados ou adquiridos en exercicio das súas funcións, do mesmo xeito que a definición contida no artigo 13 da Lei estatal 19/2013 que ten carácter básico. O concepto de información pública e o dereito de acceso á mesma configúranse de forma ampla tanto na normativa autonómica como na estatal. Os titulares do dereito son todas as persoas, sen que o solicitante estea obrigado a motivar a súa solicitude de acceso á información (art. 26.4 Lei 1/2016, do 18 de xaneiro). O obxecto da Lei 19/2013, é ampliar e reforzar a transparencia da actividade pública e regular e garantir o dereito de acceso a información relativa a aquela actividade (art. 1). No seu preámbulo sinala que a transparencia, o acceso á información pública e as normas de bo goberno deben ser os eixos fundamentais de toda acción política e só cando a acción dos responsables públicos sométese a escrutinio, cando os cidadáns poden coñecer como se toman as decisións que lles afectan, como se manexan os fondos públicos ou baixo que criterios actúan as nosas institucións pódese falar do inicio dun proceso no que os poderes públicos comezan a responder a unha sociedade que é crítica, esixente e que demanda participación dos poderes públicos. Pola súa banda, a Lei galega 1/2016, sinala na súa Exposición de Motivos que a crecente esixencia cidadá de control público da actuación das administracións aconsella a aprobación dunha norma que supera os anteriores estándares e que se concreta nun texto legal que establece esixencias engadidas de transparencia e acceso á información pública. Cuarto. Prazo para a interposición do recurso O artigo 28.3 da Lei 1/2016, establece que o procedemento das reclamacións fronte ás resolucións en materia de acceso á información pública axustarase ao previsto no artigo 24 da Lei 19/2013. O artigo 24 da Lei 19/2013 establece que fronte a toda resolución expresa ou presunta en materia de acceso a información poderá interpoñerse unha reclamación con carácter potestativo e previo á súa impugnación na vía contencioso-administrativa. Esta reclamación interpoñerase no prazo dun mes para contar desde o día seguinte ao da notificación do acto impugnado ou desde o día seguinte a aquel no que se produzan os efectos do silencio administrativo. De acordo coa documentación remitida polo interesado, a resolución que se impugna ditouse con data do 4 de marzo de 2022 e a reclamación se interpuxo o 24 do mesmo mes, polo que debe admitirse a mesma por estar presentada en prazo. Quinto.- Análise do expediente O reclamante solicitou á Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia acceso aos informes e ditames razoados emitidos en relación co reequilibrio ou restablecemento do equilibrio económico dos contratos públicos da Administración Xeral da Comunidade Autónoma de Galicia ou de calquera entidades instrumentais do sector público autonómico. A dita resolución, inadmite a solicitude de acceso á información en base á causa que establece o artigo 18.1.c), información para a que a súa divulgación requira unha acción previa de reelaboración e o límite do artigo 14.1.f), igualdade das partes nos procesos xudiciais e a tutela xudicial efectiva que xustifica na resolución ditada e no informe remitido a esta Comisión. A Dirección Xeral xustifica a inadmisión da solicitude na necesidade de realizar unha ampla labor de reelaboración da información que considera que non é razoable e desborda as posibilidades da unidade, dado que a información solicitada comprende todos os informes emitidos en relación co reequilibrio económico dos contratos da Administración autonómica e as entidades que integran o seu sector público respecto de calquera contrato nun período duns corenta anos, informes que foron arquivados en distintos formatos (papel e electrónico) e nas dependencias de distintas unidades, e con sistemas de arquivo diferentes e non concibidos coa finalidade de permitir buscas por materias, carecendo dunha parametrización homoxénea por materias ou categorías, polo que a súa busca é complexa e dificultosa, o que fai necesaria unha amplísima labor de reelaboración que non é razoable e desborda as posibilidades da unidade. Respecto do concepto de reelaboración, o Consejo de Transparencia y Buen Gobierno pronunciouse en numerosas ocasións e a interpretación que realiza da dita dicha causa de inadmisión quedou recollido no criterio interpretativo 7/2015 no que se establece que o concepto de reelaboración, debe entenderse desde o punto de vista literal que reelaborar é volver elaborar algo, e é esta circunstancia a que é esixible para entender que estamos ante un suposto de reelaboración. O concepto de reelaboración como causa de inadmisión pode entenderse aplicable cando a información que se solicita, pertencendo ao ámbito funcional de actuación do organismo ou entidade que recibe a solicitude, deba elaborarse expresamente para dar unha resposta, facendo uso de diversas fontes de información, ou cando o citado organismo ou entidade careza dos medios técnicos que sexan necesarios para extraer e explotar a información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar a información solicitada. A sentencia do Tribunal Supremo 306/2020 sinala que a causa de inadmisión por reelaboración impide o acceso cando se trata de volver elaborar a partir dunha información pública dispersa e diseminada, mediante un labor consistente en solicitar, primeiro; ordenar e separar, despois, o que é información clasificada ou non; sistematizar, e logo, en remate, divulgar tal información procedente de distintas fontes. A necesidade de reelaboración pode apreciarse en casos nos que o volume ou complexidade da información que se solicita fai necesario un proceso específico de traballo ou manipulación para conseguila, casos nos que é necesario valorar factores tales como o volume de información que se está a solicitar, a dispersión da información, o formato e a forma na que está arquivado, que determinará a esixibilidade do o esforzo que para o órgano vai a supoñer recompilar a información e a repercusión sobre o cumprimento das súas funcións, e o interese público existente na difusión da información. No presente caso, considérase que a solicitude de informes que poden figurar en calquera expediente de contrato tramitado por calquera departamento da Xunta de Galicia ou ente instrumental dende o inicio da Administración Autonómica, informes que non están ordenados e sistematizados, supón unha importante labor de reelaboración que non é esixible á Dirección Xeral da Asesoría Xurídica. Non pode por outra banda aceptarse a alegación da reclamante no senso de que a Dirección Xeral debería ter optado por dar un acceso parcial aos informes que puidesen ser localizados máis facilmente e que constasen en formato dixital, e que de considerar o órgano Administrativo que a solicitude estaba formulada en termos moi amplos, debería térselle solicitada a concreción, xa que a información solicitada estaba identificada de forma suficiente (todos os informes sobre reequilibrio económico), e o acceso parcial procede, segundo establecen os artigos 19 da Lei 19/2013 e 25 da Lei 1/2016, nos supostos nos que se aplique algún límite de acceso á información y este non afecte á totalidade da mesma, feito que non sucede no presente caso. Ademais, como indica a Asesoría Xurídica no seu informe, o acceso parcial solicitado nas alegacións implicaría non atender a petición de acceso nos termos solicitados nos que o solicitante a formulou, sen que a Asesoría poida fixar unilateralmente, de xeito discrecional, o criterio para delimitalo, non sendo o recurso potestativo ante a Comisión de Transparencia o procedimental para a reformulación da petición inicial. Respecto da concorrencia na información solicitada do límite de acceso previsto no artigo 14.1.f), débese ter en conta que a súa finalidade é a de evitar interferencias nun proceso aberto en que cada unha das partes coñecerá os argumentos da outra no momento procedimental oportuno dotándolles de igualdade nese marco xurídico, e sen prexuízo de que a información que coñece o letrado da Administración, non deixa de constituír secreto profesional ao amparo do artigo 437.2 da Lei Orgánica do Poder Xudicial, secreto profesional que comprende confidencias, propostas, feitos e documentos que se obtiveron daquel. É xeneralizada a interpretación restritiva do límite alegado á información que pode prexudicar de forma constatable a igualdade das partes nun procedemento xudicial, mesmo chegando a consideralo de aplicación só a documentos elaborados expresamente con ocasión dun procedemento. Así, debe lembrarse que a previsión do art. 14.1 f) coincide coa do art. 3.1 i) do Convenio do Consello de Europa sobre acceso aos documentos, que prevé como límite ao acceso a protección da igualdade das partes nos procedementos xudiciais e a administración eficaz da xustiza e na que se sinala que persegue asegurar a igualdade as partes en procesos xudiciais tanto ante tribunais nacionais como internacionais e permite denegar o acceso a documentos elaborados ou recibidos en relación cos procesos xudiciais dos que sexa parte, non sendo de aplicación a documentos que non son creados con vistas a procesos xudiciais como tales. Existe xurisprudencia consolidada do Tribunal de Xustiza da Unión Europea que segue a interpretación restritiva deste límite e así, a Sentenza do Tribunal de Xustiza (Gran Sala) do 21 de setembro de 2010, sinálase que sobre os escritos redactados exclusivamente para os efectos do procedemento xurisdicional, que constitúen un elemento esencial do mesmo e onde as partes facilitan ao Tribunal os elementos en base aos que este está chamado a pronunciar a súa decisión xurisdicional, debe garantirse o respecto dos principios de igualdade de armas e de boa administración da xustiza, evitando falsear o equilibrio indispensable entre as partes nun litixio ante os órganos xurisdicionais –equilibrio que está na base do principio de igualdade de armas– na medida en que unicamente a institución afectada por unha solicitude de acceso aos seus documentos, e non o conxunto de partes no procedemento, estaría sometida á obrigación de divulgación. En consecuencia, ha de recoñecerse a existencia dunha presunción xeral de que a divulgación dos escritos procesuais presentados por unha institución nun procedemento xurisdicional prexudica a protección do devandito procedemento, non pudendo estenderse o límite a documentos anteriores que consten en expedientes administrativos como é o caso que nos ocupa, senón unicamente aos informes ou documentos que se elaboren no seo do procedemento xudicial en trámite e que non formen parte do expediente administrativo do contrato. En base aos feitos e fundamentos de dereito anteriormente expresados, a Comisión da Transparencia, ACORDA Único: Desestimar, a reclamación presentada por con data do 24 de marzo de 2022, contra a Resolución do 4 de marzo de 2022, da Asesoría Xurídica Xeral da Xunta de Galicia pola que se inadmite a súa solicitude de acceso aos informes e ditames razoados emitidos en relación co reequilibrio ou restablecemento do equilibrio económico dos contratos públicos da Administración Xeral da Comunidade Autónoma de Galicia ou de calquera entidades instrumentais do sector público autonómico. Contra esta resolución que pon fin á vía administrativa unicamente cabe, en caso de desconformidade, interpoñer recurso contencioso-administrativo no prazo de dous meses, contados desde o día seguinte á notificación desta resolución, ante a Sala do contencioso- administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, de conformidade co previsto no artigo 10.1 da Lei 29/1998, do 13 de xullo, reguladora da xurisdición contencioso- administrativa. Santiago de Compostela, na data da sinatura. Firmado digitalmente por 76706870F MARIA DOLORES FERNANDEZ (R: S6500009C) Fecha: 2022.06.08 13:24:45 +02'00' María Dolores Fernández Galiño Presidenta da Comisión da Transparencia.