Acceso a información sobre la denegación de incoación de expediente disciplinario

Resolución 1837/2025, de 20 de noviembre

Resumen: Parcialmente la información solicitada es información pública y cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido. En cuanto a los límites, la GAIP no ha podido comprobar la concurrencia de ninguno de los límites previstos porque no ha accedido a la información reclamada y el Ayuntamiento tampoco ha defendido ninguno. No obstante, esta Comisión, analizada la información, considera que, en el caso de que efectivamente se hayan archivado las diligencias previas, ya no es de aplicación el límite previsto en el artículo 21.1.b de la LTAIPBG y, por tanto, habrá que considerar el ejercicio del derecho de acuerdo con las previsiones del artículo 24 de la LTAIPBG. Así pues, la información contenida en el expediente de diligencias previas que han sido cerradas sin que haya derivado en un expediente disciplinario, esta considera pertinente estimar el acceso al informe emitido por el inspector jefe (punto 1), identidad del funcionario o autoridad que ha dictado y firmado la resolución (punto 2), actas (parcialmente punto 4), propuesta de resolución elaborada por la Regiduría de RRHH, persona responsable de su elaboración y supervisión (punto 5). Asimismo, en lo que respecta al registro de entrada y salida [se entiende que se refiere a las metadatos del registro de entrada del recurso presentado por él mismo y registro de salida de la notificación recibida] y fecha efectiva de la resolución [igualmente se entiende que se refiere a las metadatos para verificar el día y hora de la firma], se considera pertinente estimar el derecho de acceso. En cuanto a la petición formulada en el punto 4 (notas o documentos [si estos son de trabajo] o justificación formal del motivo por el cual no se ha tomado declaración a testigos ni a los delegados sindicales firmantes de la denuncia), resulta incuestionable que no constituye un ejercicio del derecho de acceso a la información pública en los términos definidos en la Ley de Transparencia, porque se pretende la entrega de información, como notas o documentos de trabajo, sin relevancia o interés público en tanto son documentos sin entidad propia y no constituyen trámites del procedimiento (artículo 29 LTAIPBG). En cuanto a la justificación, es claro que la pretensión es la elaboración de un informe "ad hoc" que queda completamente fuera del ámbito del procedimiento de Reclamación. En consecuencia, es pertinente inadmitir parcialmente la Reclamación respecto a estos dos ítems.

ANTECEDENTES

El 25 de agosto de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 1464/2025 presentada por una persona física en nombre y representación de UGT de Catalunya y SPL-CME contra el Ayuntamiento de Granollers en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). En la Reclamación manifiesta que la Administración no ha respondido a su solicitud.

A pesar de presentar la Reclamación como representante de UGT y SPL-CME, solo aporta la acreditación de UGT.

El 5 de julio de 2025 las organizaciones sindicales UGT y SPL-CME, con representación legal en el Ayuntamiento de Granollers, presentan un escrito de alegaciones y solicitud de acceso a información pública en relación con una solicitud a instancia de parte de incoación de un expediente disciplinario al jefe accidental del cuerpo de la policía local. Esta solicitud de incoación de expediente disciplinario fue denegada por resolución de fecha 21 de mayo de 2025 y notificada el 4 de julio de 2025. Entre otras cuestiones, se solicita: "1. Copia íntegra del informe emitido por el Inspector Jefe accidental, que fundamenta la denegación del expediente. 2. Copia del registro de entrada y salida y fecha efectiva de firma electrónica de la resolución, para comprobar si es anterior o posterior a la entrada del Recurso de Reposición. 3. Identidad completa del funcionario/a o autoridad política que ha dictado y firmado electrónicamente la resolución. 4. Actas, notas o documentos de cualquier otra diligencia practicada, o justificación formal de por qué no se ha tomado declaración a testigos ni a los delegados sindicales firmantes. 5. En caso de existir, copia de la propuesta de resolución elaborada por la Regiduría de Recursos Humanos y la persona responsable de su elaboración y de su supervisión."

El 5 de septiembre de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informando a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

El mismo 5 de septiembre la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Granollers y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.

El 10 de noviembre la GAIP reitera la petición de informe y otorga un plazo máximo de 5 días para hacer llegar la información requerida. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, que de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Falta de colaboración

Los antecedentes 4 y 5 ponen de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que

"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación"

3. Sobre la condición de la persona reclamante

En cuanto a la representación de UGT, el artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) reconoce a los sindicatos más representativos a nivel estatal, como es el caso, "una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical". De esta posición singular NO se deriva el reconocimiento de tener acceso a la misma información y documentación que la empresa ponga a disposición del comité de empresa, como sí reconoce la LOLS en su artículo 10.3.1 a los delegados sindicales.

El derecho de acceso a la información para el ejercicio de las funciones que son propias de las juntas o delegados de personal y que podría incluir datos de carácter personal de acuerdo con el artículo 39 y 40 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) para el caso de personal funcionario o personal laboral adscrito a una administración pública, así como las previsiones de los artículos 62, 63 y 64 del Estatuto de los Trabajadores (ET) en los casos de los delegados de personal y el comité de empresa, NO son aplicables a los representantes sindicales, a pesar de que la persona reclamante manifieste la necesidad de acceder a esta información por parte de la organización sindical "para defender y proteger los derechos e intereses de los empleados y empleadas públicas".

En caso de querer acceder a información pública en las mismas condiciones que las referidas anteriormente por las personas y/o órganos de representación colectiva, es necesario que el representante sindical esté debidamente autorizado de acuerdo con la normativa aplicable.

4. Sobre la estimación del derecho de acceso a la información pública solicitada y límites

La información solicitada —diversa en relación con la denegación de un expediente de incoación de expediente disciplinario a instancia de parte— es información pública de acuerdo con lo que establece el artículo 2.b LTAIPBG, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

En cuanto a los límites y acceso parcial a la información pública, los apartados 2 y 3 del artículo 20 LTAIPBG establecen los siguientes requisitos y criterios para su aplicación:

"2. Las limitaciones legales al derecho de acceso a la información pública deben ser aplicadas de acuerdo con su finalidad, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso concreto, deben interpretarse siempre restrictivamente en beneficio de este derecho y no se pueden ampliar por analogía. 3. Para aplicar límites al derecho de acceso a la información pública, la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. En la motivación debe explicitar el límite que se aplica y razonar debidamente las causas que fundamentan su aplicación".

En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos porque no ha accedido a la información reclamada y, además, el Ayuntamiento, al no haber colaborado con esta Comisión en este procedimiento, tampoco ha defendido la existencia de ningún elemento que permita limitar el alcance del derecho de acceso a la información.

No obstante, esta Comisión, analizada la información solicitada a partir del contenido del escrito aportado por la propia persona respecto a la denegación de incoación de expediente disciplinario, considera que, en el caso de que efectivamente se hayan archivado las diligencias previas al archivo, ya no es de aplicación el límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG relativo a la investigación o sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias; límite que tiene la finalidad de proteger los procedimientos administrativos correspondientes mientras estos están en fase de tramitación y evitar perjudicar la investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias en la medida en que, entre otras cosas, pueda obstaculizar, dificultar o interferir en una investigación en curso, destruir pruebas o sustraer a los presuntos infractores o personas investigadas de la acción de la justicia o de la actividad sancionadora de la administración pública, así como cualquier otra conducta que pueda comprometer el procedimiento en trámite o entorpecer o perjudicar el éxito de las actuaciones en curso (artículo 69.3 Decret 8/2021).

Dicho esto y partiendo de la premisa de que el Ayuntamiento ha resuelto la denegación de la incoación del expediente, habrá que considerar el ejercicio del derecho de acuerdo con las previsiones del artículo 24 LTAIPBG que establece en su apartado 1 que "se debe dar acceso a la información pública si se trata de información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos, salvo que, excepcionalmente, en el caso concreto deba prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos". Y el apartado 2 de este artículo, en lo que respecta a datos personales no incluidos en el artículo 23 LTAIPBG, establece que se puede dar acceso con la previa ponderación razonada del interés público en la divulgación y los derechos de las personas afectadas; y que para llevar a cabo esta ponderación se debe tener en cuenta, entre otros, la finalidad del acceso y las garantías que se ofrezcan. La persona reclamante ha argumentado la reclamación en la necesidad de "defender y proteger los derechos e intereses de los empleados y empleadas públicas así como para ejercer acciones legales."

Respecto a la información que forma parte del expediente de diligencias previas que han sido cerradas y que NO han derivado en ningún expediente disciplinario, esta Comisión ya se ha pronunciado en reiteradas ocasiones (véase Resolución 130/2024, de 8 de febrero) en el sentido de que debe prevalecer el interés público en conocer cómo se toman las decisiones por parte de la Administración, lo cual se ajusta perfectamente a la finalidad de la misma Ley conforme a su artículo 1.2.

Dicho esto y teniendo en cuenta que se solicita información que puede contener datos meramente identificativos de acuerdo con las previsiones del artículo 24.1 LTAIPBG (informe emitido por el inspector jefe (punto 1), identidad del funcionario o autoridad que ha dictado y firmado la resolución (punto 2), actas (parcialmente punto 4), propuesta de resolución elaborada por la Regiduría de RRHH, persona responsable de su elaboración y supervisión (punto 5)), esta Comisión considera pertinente estimar el derecho de acceso a esta información. Asimismo, en lo que respecta al registro de entrada y salida [se entiende que se refiere a las metadatos del registro de entrada del recurso presentado por él mismo y registro de salida de la notificación recibida] y fecha efectiva de la resolución [igualmente se entiende que se refiere a las metadatos para verificar el día y hora de la firma], se considera pertinente estimar el derecho de acceso.

En todos los casos, siempre que esta información exista previamente elaborada en el momento de realizar la solicitud de acceso a la información pública (artículo 53.2 Decret 8/2021).

Es conveniente aclarar que el Ayuntamiento tiene la responsabilidad exclusiva de aplicar, si procede, el régimen previsto en los artículos 23, 24 y 25 de la LTAIPBG a los efectos de cumplir con la normativa relativa a la protección de datos personales en el momento de ejecutar esta resolución.

Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá constar así, sin que esté obligada por esta resolución a elaborarlos para satisfacer la reclamación.

5. Sobre la inadmisión parcial de la Reclamación

Como ya hemos visto, el artículo 18 LTAIPBG establece que el derecho de acceso puede ejercerse en relación con la información pública definida en los términos del artículo 2.b LTAIPBG y el artículo 2.c LTAIPBG define el derecho de acceso a la información pública como "el derecho subjetivo que se reconoce a las personas para solicitar y obtener la información pública, en los términos y las condiciones regulados por esta ley". Por otro lado, el artículo 53.3 del Decret 8/2021 establece que "no son solicitudes de acceso a la información pública las solicitudes o peticiones que tengan por objeto la pretensión de que las administraciones públicas lleven a cabo cualquier otra actuación diferente a la de proporcionar información pública preexistente (.../...)".

Y en último lugar, el artículo 29.1.a) LTAIPBG dispone que son inadmisibles las SAIP si se solicitan notas, borradores, resúmenes, opiniones o cualquier documento de trabajo interno sin relevancia o interés público y, en el apartado 2, se añade que "son inadmisibles a trámite las solicitudes de información consistentes en consultas jurídicas o peticiones de informes o dictámenes, sin perjuicio de los supuestos de consulta u orientación establecidos por la legislación general de procedimiento administrativo y por las leyes sectoriales que se soliciten de acuerdo con la normativa correspondiente". Dicho esto, la petición formulada en el punto 4 (notas o documentos [si estos son de trabajo] o justificación formal del motivo por el cual no se ha tomado declaración a testigos ni a los delegados sindicales firmantes de la denuncia) resulta incuestionable que no constituye un ejercicio del derecho de acceso a la información pública en los términos definidos en la Ley de Transparencia porque se pretende la entrega de información, como notas o documentos de trabajo, sin relevancia o interés público al ser documentos sin entidad propia y no constituir trámites del procedimiento. En cuanto a la justificación, es claro que la pretensión de la persona reclamante es la elaboración de un informe "ad hoc" que queda completamente fuera del ámbito del procedimiento de Reclamación, procedimiento limitado a la obtención por parte de la persona que la solicita de información pública previamente existente y en poder de la administración. En consecuencia, es pertinente inadmitir parcialmente la Reclamación en lo que respecta a esta petición.

6. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primero de la falta de localización.

Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las demás entidades que integran el patrimonio documental de Cataluña están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por lo tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.

7. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG).

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

8. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 20 de noviembre de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar parcialmente la Reclamación 1464/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 4.
2. Inadmitir parcialmente la Reclamación 1464/2025 de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 5.
3. Requerir al Ayuntamiento de Granollers que dé respuesta a la persona reclamante sobre la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
4. Requerir al Ayuntamiento de Granollers que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
5. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
6. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 1464/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Iolanda Pineda Balló
Presidenta

Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 124 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 124 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.