Acceso a los títulos de propiedad de los caminos municipales que transcurren por parcelas específicas

Resolución 1334/2025, de 10 de septiembre

Resumen: El artículo 66.1.b) del Decreto 8/2021 establece que solo se puede alegar que concurre una tarea compleja "cuando la elaboración de la información requiera una tarea de análisis o de interpretación que tenga una complejidad objetivable y desproporcionada y no pueda ser realizada con la ayuda de los medios informáticos disponibles". En este punto conviene destacar la conjunción "y". Así, y de la lectura del articulado se constata que para apreciar esta complejidad, se requiere que se den acumulativamente las dos condiciones: por una parte, una tarea de análisis o de interpretación que tenga una complejidad objetivable y desproporcionada, cosa que esta Comisión no aprecia en el supuesto concreto que analizamos; por otra, "que no pueda ser realizada con la ayuda de los medios informáticos disponibles". En este sentido, el Ayuntamiento alega que, parcialmente, la tarea no se puede realizar por medios informáticos, pero, en cualquier caso, y como admite el propio Ayuntamiento, una parte de la información sí que se puede recopilar por estos medios.

ANTECEDENTES

El 23 de junio entra en la GAIP la Reclamación 1098/2025, presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Olèrdola en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.

El 10 de abril de 2025 la persona reclamante solicita al Ayuntamiento de Olèrdola respecto de un conjunto de fincas de su propiedad perfectamente identificadas lo siguiente: "se le informe de: i) Los caminos que transcurren por las referidas parcelas y que el Ayuntamiento de Olèrdola considera que son de dominio público. ii) Para el caso de que hayan caminos que se consideran de dominio público, los títulos por los que el Ayuntamiento de Olèrdola ha adquirido la referida propiedad demanial y los documentos identificativos de su inscripción en el registro correspondiente (Catastro, Registro de la Propiedad, Registro e Inventario de Bienes del Ayuntamiento, etc.)."

La Reclamación presentada el 23 de junio de 2025 indica que el Ayuntamiento habría inadmitido la SAIP. No obstante, se constata que existe una resolución expresa del Ayuntamiento que estima parcialmente y desestima parcialmente la SAIP por tarea compleja.

El 7 de julio de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

El 7 de julio de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Olèrdola y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como también copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.

En fecha 18 de julio de 2025 el Ayuntamiento de Olèrdola evacúa el informe correspondiente y concluye lo siguiente: "No existe obligación legal de disponer siempre de un título de propiedad formal para cada camino de dominio público municipal. - La obligación principal del Ayuntamiento es inventariar e identificar aquellos caminos que forman parte del dominio público municipal. - El título de propiedad o documentos registrales solo serán exigibles en circunstancias controvertidas o para la inscripción registral, no para el simple reconocimiento administrativo del dominio público local. - No hay terceras personas que resulten afectadas por el acceso que se reclama. Por todo lo expuesto, se considera que los interesados disponen de la información suficiente para poder valorar si los caminos que eventualmente atraviesan las fincas referenciadas en su escrito —sin que en ningún momento se hayan identificado, delimitado ni descrito de manera concreta— son de titularidad pública. En este sentido, no corresponde al Ayuntamiento realizar un ejercicio de especulación o "adivinación" sobre a qué caminos se pretende hacer referencia a partir de una lista genérica de parcelas catastrales. En cualquier caso, en relación con los caminos sobre los cuales se pueda plantear alguna duda, corresponde a la parte interesada concretar su trazado, su situación y sus límites, y si procede, aportar elementos probatorios que acrediten la titularidad privada o el carácter no público de la vía. Cabe recordar que, según criterio jurisprudencial consolidado, los caminos rurales de uso público se presumen de titularidad municipal, incluso cuando no consten expresamente inventariados, a menos que se acredite fehacientemente lo contrario."

La GAIP traslada la información recibida a la persona reclamante, y en fecha 30 de julio de 2025 repite las siguientes alegaciones: "debido a que el Ayuntamiento de Olèrdola no ha desvirtuado las alegaciones formuladas por quien suscribe en la reclamación formulada ante la GAIP de que no concurría la causa de inadmisión de la solicitud de acceso a la información pública por no encontrarnos en el supuesto previsto en el artículo 29.1.b de la Ley 19/2014 (argumento al que nos remitimos en su integridad), esta GAIP debe estimar la reclamación formulada por quien suscribe, reconocer su derecho a acceder a la información pública acreditada por los títulos en virtud de los cuáles este Ayuntamiento de Olèrdola es, supuestamente, titular de los caminos inventariados en el Catálogo de Caminos de Olèrdola y ordenar al Ayuntamiento su entrega."

En fecha 12 de agosto de 2025 la GAIP traslada las alegaciones recibidas de la persona reclamante al Ayuntamiento.

En fecha 12 de agosto la GAIP recibe las consideraciones del Ayuntamiento que concluye lo siguiente entre otras consideraciones: "Al respecto, es fundamental aclarar que el informe jurídico de 18 de julio de 2025 no contradice, sino que complementa y desarrolla jurídicamente el contenido del Decreto de Alcaldía 2025DECR000372. La referencia inicial a que la documentación no estaba sistematizada ni reunida en un repositorio único, conforme al artículo 29.1.b de la Ley 19/2014, se explica técnicamente en el informe donde se expone que la titularidad de los caminos públicos puede tener un origen consuetudinario o histórico, el cual, por su naturaleza, a menudo no se refleja en un título formal o inscripción registral individualizada. Esta situación es especialmente relevante en municipios con un patrimonio de caminos de origen antiguo. Por tanto, la afirmación de que no es obligatorio para el Ayuntamiento disponer de un título de propiedad registral sobre todos los caminos públicos municipales no es una contradicción, sino una explicación de la razón subyacente a la falta de sistematización de estos títulos y el consecuente esfuerzo desproporcionado que implicaría su recopilación individualizada. La condición de bien de dominio público de estos caminos se adquiere por su afectación al uso público, la cual puede derivar de instrumentos de planificación urbanística, cesiones en procesos de parcelación o, fundamentalmente, de su inclusión en el inventario o catálogo municipal. Es crucial señalar que la inscripción en el Registro de la Propiedad no es constitutiva, sino meramente declarativa: refuerza la titularidad existente, pero no la crea ni la determina. (...) El esfuerzo administrativo desproporcionado en este caso concreto implicaría la elaboración de un dossier documental para cada camino afectado por múltiples parcelas, lo cual requeriría una investigación exhaustiva en archivos no digitalizados, consulta individualizada de expedientes históricos, catastro, inventarios y registros, e identificación ad hoc de documentación no sistematizada. Esto supondría una dedicación de recursos municipales muy superior a la gestión ordinaria. No obstante, y con ánimo de colaboración, el Ayuntamiento ha ofrecido a la parte interesada la posibilidad de que concrete los caminos de su interés para valorar la viabilidad de localizar y facilitar puntualmente la documentación disponible. Cabe añadir que el Catálogo de Caminos Municipales se encuentra publicado y accesible electrónicamente, con información estructurada, cumpliendo con las exigencias de la Ley 19/2014 y el Decreto 8/2021 (...)"

CONCLUSIONES:

• Primero: Que deben desestimarse las alegaciones presentadas por la parte interesada, al estar plenamente justificadas en derecho y en los hechos los motivos de denegación parcial del acceso a los títulos acreditativos y la limitación a la documentación solicitada.
• Segundo: Que el Ayuntamiento ha cumplido con las obligaciones de transparencia mediante la publicación del Catálogo de Caminos Municipales y la posibilidad ofrecida al interesado de localización documental en supuestos concretos.
• Tercero: Se solicita a la GAIP el archivo de las actuaciones, manteniendo la validez de los argumentos expuestos en este informe.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, la LTAIPBG y el artículo 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, sea tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta, y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

La reclamación reúne los requisitos establecidos en los artículos 42.1 LTAIPBG y 30, 31, 32 y 33 del RGAIP y, por tanto, es admisible a trámite.

2. Sobre el derecho a la información solicitada y la falta de acreditación de la tarea compleja alegada para no facilitar la información reclamada

En el caso que nos ocupa, ninguna de las partes en conflicto discute la consideración de información pública de lo solicitado (art. 2), ni que el Ayuntamiento sea un sujeto obligado a cumplir en tiempo y forma con las obligaciones previstas en la LTAIPBG (art. 3.1). Tampoco ninguna de las partes argumenta la existencia de ningún límite previsto en la LTAIPBG que pueda impedir el ejercicio del derecho de acceso a la información pública (art. 21 y ss.).

Lo que se discute en el supuesto que nos ocupa es la correcta invocación de una causa de inadmisión de la SAIP para impedir el acceso a la información pública demandada. La causa de inadmisión alegada por el Ayuntamiento es la existencia de una tarea compleja de elaboración o reelaboración.

En el caso que nos ocupa, nuevamente, la GAIP no puede apreciar esta tarea de inadmisión de la SAIP. Ciertamente, habrá información contenida en bases de datos como el registro, catastro, etc., como afirma el Ayuntamiento, que son explotables de forma automatizada. También habrá información contenida en el inventario de caminos municipales que ya ha sido publicado y, por tanto, es fácilmente localizable y explotable por el propio Ayuntamiento. Cabe recordar, como ya hemos hecho muchas veces, lo siguiente: en primer lugar, según esta Comisión, en el supuesto que nos ocupa no existiría ninguna tarea compleja de elaboración o reelaboración de la información, porque la información que se debe proporcionar está almacenada en una o varias bases de datos y, por definición, las bases de datos son un conjunto de datos con una estructura coherente, y accesibles desde uno o más programas o aplicaciones, de manera que cualquiera de ellas puede ser extraída del conjunto y actualizada, sin afectar por ello ni a la estructura del conjunto ni a los demás datos. La propiedad fundamental de una base de datos es la independencia de los datos que contiene respecto de las aplicaciones que los utilizan; es decir, los diversos archivos o estructuras de datos que pueden constituir la base deben permanecer ocultos a los programas que usan dicha base. Así, los datos, previamente definidos y estructurados, se configuran como registros en los cuales se realizan las diferentes anotaciones o asientos y permiten acceder y recuperar los datos aplicando diferentes filtros y criterios de selección. Y es esta última característica donde reside la verdadera razón de ser de las bases de datos: la posibilidad de recuperar solo la información que necesitamos en cada momento, ordenarla e incluso aplicarle operaciones aritméticas.

Asimismo, la existencia de información en soporte papel no impide desvirtuar el argumento de inadmisión alegado, en tanto que esta información debería estar archivada y conservada según las obligaciones legales aplicables y debería ser fácilmente localizable y, por tanto, está en manos del Ayuntamiento recuperarla de forma ágil.

Recordamos, además, que el artículo 66.1.b) del Decreto 8/2021 establece que solo se puede alegar que concurre una tarea compleja "cuando la elaboración de la información requiera una tarea de análisis o de interpretación que tenga una complejidad objetivable y desproporcionada y no pueda ser realizada con la ayuda de los medios informáticos disponibles". En este punto conviene destacar la conjunción "y". Así, y de la lectura del articulado se constata que para apreciar esta complejidad, se requiere que se den acumulativamente las dos condiciones: por una parte, una tarea de análisis o de interpretación que tenga una complejidad objetivable y desproporcionada, cosa que esta Comisión no aprecia en el supuesto concreto que analizamos; por otra, "que no pueda ser realizada con la ayuda de los medios informáticos disponibles". En este sentido, el Ayuntamiento alega que, parcialmente, la tarea no se puede realizar por medios informáticos, pero, en cualquier caso, y como admite el propio Ayuntamiento, una parte de la información sí que se puede recopilar por estos medios.

Además, tampoco el Ayuntamiento ha concretado de forma objetiva cómo afectaría a su funcionamiento atender la SAIP registrada; es decir, no ha facilitado información relativa, por ejemplo, a qué número de personal y horas de dedicación resultarían necesarias para ello. Así, la GAIP no puede admitir que se haya manifestado de forma objetiva y cuantificable la desproporción en la tarea de recopilación de la información alegada por el Ayuntamiento.

En todo caso, dadas las características del supuesto concreto que nos ocupa, cabe tener en cuenta que en lugar de reclamación se puede acordar un plazo más amplio para facilitar el acceso a la información pública, de tal manera que se pueda conciliar el derecho de acceso a la información pública de la persona reclamante con el funcionamiento normal de la Administración reclamada. En este sentido, y dado el volumen de la información reclamada, esta Comisión, al no apreciar la tarea compleja de elaboración o reelaboración de la información invocada, acuerda conceder al Ayuntamiento 6 meses para que pueda cumplir con lo dispuesto en esta Resolución.

3. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa realizada por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, para los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 10 de septiembre de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 1098/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 2.
2. Requerir al Ayuntamiento de Olèrdola que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de tres meses.
3. Requerir al Ayuntamiento de Olèrdola que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 1098/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Iolanda Pineda Balló
Presidenta

Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el cumplimiento de la entrega de la información.

Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar de ella a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, preferentemente por correo electrónico dirigido a [email protected], para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.