Reclamación de un concejal sobre el formato de acceso (papel frente a digital) de un documento estratégico y desestimación de la misma

Resolució 1130/2021 , de 22 de desembre Número d’expedient de la Reclamació: 1048/2021 Administració reclamada: Ajuntament de Sant Fruitós de Bages Informació reclamada: Document estratègic d’una avinguda. Sentit de la Resolució : Desestimació Resum: La possibilitat d’obtenir una còpia en paper, certament, no està exclosa per l’ordenament jurídic, ja que el fet que la legislació de procediment administratiu i el ROM estableixin que les comunicacions dels membres de la Corporació amb l’Ajuntament respectiu hagin de ser amb mitjans electrònics no significa necessàriament que l’accés dels electes a la informació municipal hagi de ser també en format electrònic, ja que es pot entendre perfectament que una cosa són les comunicacions, i una altra de diferent els documents als quals es facilita l’accés. Ara bé, també és cert que el fet que una cosa no sigui exclosa per l’ordenament jurídic no comporta que per aquest sol fet formi part dels drets de ningú. I la circumstància de què hi hagi indicis d’accés a còpia en paper per part d’un altre membre de l’Ajuntament no significa necessàriament que el regidor reclamant pateixi tracte discriminatori si se li denega aquesta modalitat d’accés, perquè es desconeixen els motius pels quals s’ha aplicat en el cas d’hipotètica referència la modalitat d’accés denegada a l’electe reclamant. En definitiva, la legislació de règim local no estableix drets ni deures específics sobre el mitjà, forma o format amb què els electes han o poden accedir a la informació de la respectiva entitat. En conseqüència, i en aplicació de la disposició addicional 1ª.2 LTAIPBG, és procedent aplicar supletòriament les previsions sobre aquesta qüestió de la legislació de transparència i accés a la informació pública. Paraules clau: Ajuntaments. Electes municipals. Informes. Plans. Reclamació contra canvi de format. Forma o format de l’accés. Règim especial d’accés. Supletorietat de l’LTAIPBG. Cobrament per les còpies. Ponent: Josep Mir Bagó Antecedents 1. El 24 de novembre de 2021 entra a la GAIP la Reclamació 1048/ 2021, presentada per un electe local contra l’Ajuntament de Sant Fruitós de Bages, en relació amb la sol·licitud indicada a l’antecedent següent. La persona recl amant no sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. El 8 de novembre de 2021 la persona reclamant demana, perquè afirma necessitar-lo per al desenvolupament de la seva tasca, el document següent: “Còpia en paper del "document estratègic" en la seva versió entrada per registre municipal el dia 12/07/2021, corresponent a l'expedient 1665/2020”. 3. El 9 de novembre de 2021 l’Ajuntament de Sant Fruitós de Bages facilita a la persona reclamant una còpia digital del document sol·licitat. 4. El 10 de novembre de 2021 la persona reclamant es queixa a l’Ajuntament de la recepció de la còpia digital, recorda que la va demanar en paper i reitera que la vol en paper. 5. El Decret d’Alcaldia de 12 de novembre de 2021 invoca els articles 14 de la Llei 39/2015, del procediment administratiu comú (LPAC) i 62, 65 i 66 del Reglament orgànic municipal (ROM), que imposarien el sistema de comunicacions electròniques entre l’Ajuntament i els seus electes i resol denegar el lliurament en paper de la informació sol·licitada. Indica també que si l’electe reclamant insisteix en voler rebre la còpia en paper, llavors no se li aplicarà la bonificació de la taxa d’expedició de documents administratius i haurà d’abonar el cost de les còpies. Fonamenta aquesta resolució en les consideracions següents: “L’article 61.1 del ROM estableix que els grups municipals tenen dret a: “b) obtenir de l’alcalde tots els antecedents: les dades, les informacions i les còpies que es tinguin en poder dels serveis municipals i resultin necessaris per al desenvolupament de la seva funció. h) disposar de telèfon, ordinador, fax i fotocopiadora, podent compartir-se entre tots els grups polítics municipals que formin part del govern municipal, aquest dos últims elements.” L’article 62 del ROM estableix que els grups municipals tenen el deure de: “ (...) de respectar en la seva actuació municipal el que es preveu en aquest Reglament i en la legislació local de directa aplicació i, en tot cas, el principi de bona fe, havent d’observar la deguda cortesia i respectar les normes de funcionament dels diferents òrgans de la Corporació que s’estableixen en aquest Reglament. Les comunicacions realitzades com a grup municipal adreçades a l’Ajuntament es presentaran per mitjans electrònics (...)” L’article 65 del ROM estableix que els regidors municipals tenen dret a: “ b) rebre còpia de convocatòries, extractes del Ple i de les Comissions Informatives de les quals formi part, que s’efectuaran per mitjans electrònics (...) d) obtenir dels òrgans de govern de l’Ajuntament, tota la informació relativa als afers municipals que sigui necessària per a l’exercici de les seves funcions (...)” I l’article 66 del ROM estableix que els regidors municipals tenen el deure de: “g) fer ús de mitjans electrònics en les comunicacions adreçades a l’Ajuntament” La previsió anterior és una aplicació de l’article 14 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques que estableix que, en tot cas, estan obligats a relacionar-se a través de mitjans electrònics amb les Administracions Públiques per realitzar qualsevol tràmit: (...) En el supòsit en que la documentació no fos possible lliurar-la electrònicament, el fet de denegar l’entrega d’aquesta documentació amb motiu de que no es possible lliurar-la en aquest format, s’hauria d’entendre aquesta denegació com una vulneració del dret a la participació política del regidor, dret fonamental que en el sistema de fonts és jeràrquicament superior al deure de relacionar-se electrònicament. Però aquest no és el cas que aquí es resol. L’entrega del document és totalment factible realitzar -la electrònicament, tal i com s’ha fet, i satisfà perfectament el dret del regidor a rebre la documentació a la qual té dret, de manera que l’entrega en format paper que el regidor pretén només pot respondre a una preferència personal que en cap cas està emparada ni en les lleis ni en el ROM”. 6. La Reclamació presentada el 24 de novembre de 2021 té la següent fonamentació: “ Els regidors (tots i totes per igual) tenim dret a obtenir la informació pública i enlloc diu que el format no pugui ser en paper. Fins i tot el document de "diligència d'ordenació" que disposa l'Ajuntament per regular l'accés té l'apartat Quart que indica "SÍ" a la constatació del dret de còpia. A més, dins els documents que apareixen a l'expedient 1665/2020 en el programa Gestiona, hi ha la versió en paper del document estratègic de l'Avda. Sant Joan. Per tant hi ha regidors que han disposat del document en paper i per tant també els regidors de l'oposició tenim dret a obtenir el document en paper. És un dret que tenim i el volem exercir”. 7. El 30 de novembre de 2021 la GAIP comunica la Reclamació a l’Ajuntament de Sant Fruitós de Bages i li requereix que, dins del termini de quinze dies establert per l’article 33.4 RGAIP, li trameti un informe sobre ella, així com també còpia de l’expedient de la sol·licitud d’informació de la que deriva i, en general, dels antecedents que puguin ser rellevants per resoldre la Reclamació. 8. El 30 de novembre de 2021 la GAIP admet provisionalment la Reclamació, informa a la persona reclamant sobre els aspectes més rellevants de la seva tramitació i de la posició jurídica que ostenta com a persona interessada, de conformitat amb la legislació de procediment administratiu i la de transparència i accés a la informació pública. Li demana especialment que informi a la GAIP immediatament de les comunicacions que rebi de l’Administració reclamada relatives a la informació pública sol·licitada. 9. El 16 de desembre de 2021 la GAIP rep l’informe de l’Ajuntament de Sant Fruitós de Bages. Es remet al Decret indicat a l’antecedent 5 i al ROM, que adjunta. Fonaments jurídics 1. Admissibilitat de la Reclamació L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. L’article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte i concreta que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions. D’acord amb aquests preceptes, la GAIP seria competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que deriva d’una sol·licitud d’informació pública. L’article 2.c LTAIPBG defineix el dret d’accés a la informació pública com “el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei”. Per la seva banda, l’apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei”. Segons l’article 18.1 LTAIPBG, “Les persones tenen el dret d’accedir a la informació pública, a què fa referència l’article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda”. I l’article 20.1 de la mateixa llei afegeix que “El dret d’accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d’acord amb el que estableix aquesta llei. El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”. Nogensmenys, també cal tenir en compte que questa Reclamació ha estat presentada per un electe local, amb invocació del dret d’accés dels i de les electes locals a la informació de la respectiva entitat regulat per l’article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d’abril (TRLMRLC). Aquest fet aconsella plantejar la seva admissibilitat a un procediment de revisió regulat per una normativa diferent, com és la legislació de transparència. A partir de la Resolució d’11 de febrer de 2016, sobre la Reclamació 4/2016, la GAIP ve admetent reiteradament reclamacions en relació amb sol·licituds d’informació municipal emparades en el dret a la informació reconegut a favor dels i de les electes locals per l’article 164 TRLMRLC. Tot i que la legislació de règim local remet directament a la jurisdicció contenciosa administrativa l’eventual impugnació de tota mena de resolucions dels òrgans i autoritats locals, sense fer cap referència a la via de reclamació davant la GAIP, aquesta Comissió de Garantia ve entenent que això obeeix al fet que la legislació vigent de règim local és anterior a la de transparència que institueix la reclamació davant d’un òrgan independent i especialitzat (la GAIP, en el cas de Catalunya); que aquesta via de reclamació és voluntària i en cap cas perjudica l’accés a la jurisdicció contenciosa administrativa i, si escau, constitucional; que suposa un increment de les garanties jurídiques del dret a la informació que, si són a l’abast de la ciutadania en general, amb més raó han de poder ser accessibles als electes locals, que exerceixen un dret reforçat a la informació emparat en el de participació i representació política de l’article 23 de la Constitució; i que l’aplicació supletòria de la legislació de transparència, inclosa la reclamació davant de la GAIP, respecte del dret a la informació regulat per la legislació de règim local, té empara tant a la legislació bàsica (disposició addicional 1ª.2 de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, LTAIPBGE), com a la disposició addicional 1a. 2 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG). Aquesta interpretació de la GAIP ha estat enterament confirmada per la Sentència 1074/2019 del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. Procedeix, per tant, l’admissió a tràmit d’aquesta Reclamació, si bé caldrà tenir en compte que el règim material i procedimental aplicable a l’accés sol·licitat es regirà en primer lloc per l’article 164 TRLMRLC, cosa que inclou la subjecció a uns límits al dret d’accés més reduïts que els previstos per l’LTAIPBG, així com també un deure dels i de les electes a respectar la confidencialitat de la informació a la que poden accedir per raó de la seva funció representativa. En tot cas, en l’aplicació dels límits al dret d’accés caldrà tenir en compte els criteris establerts a aquests efectes per l’LTAIPBG, especialment pels apartats 2 i 3 del seu article 20, que estableixen els següents requisits i criteris per a l’aplicació dels límits legals al dret d’accés a la informació pública: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta, de manera que l’article 22 LTAIPBG requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. 2. Sobre el dret d’accés a còpies en paper L’objecte de la Reclamació no és l’accés a la informació sol·licitada pel regidor reclamant, que ja hi ha pogut accedir, sinó la seva pretensió d’efectuar l’accés mitjançant una còpia en paper, que és la modalitat d’accés que ha demanat al formalitzar la sol·licitud. La legislació de règim local empara el dret dels electes municipals a obtenir còpia de la informació que es troba en poder del respectiu ajuntament: “Els membres de la corporació tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés” (article 164.5 TRLMRLC). Però aquest dret no abasta el d’escollir la forma o modalitat de la còpia, ja que el mateix precepte que s’acaba de citar afegeix: “Aquesta còpia es pot obtenir en format paper o bé en el suport tècnic que permeti d'accedir a la informació requerida”. El regidor reclamant invoca a favor de la seva pretensió el fet que la còpia en paper no està exclosa, que la diligència d’ordenació preveu expressament que se li faciliti còpia i que hi ha indicis de què a algun altre membre de l’Ajuntament se li hauria facilitat la còpia en paper. La resolució denegatòria municipal, així com la proposta prèvia de Secretaria, invoquen el ROM, que preveu el deure dels electes a comunicar-se amb l’Ajuntament per mitjans electrònics, d’acord amb la legislació de procediment administratiu. La possibilitat d’obtenir una còpia en paper, certament, no està exclosa per l’ordenament jurídic, ja que el fet que la legislació de procediment administratiu i el ROM estableixin que les comunicacions dels membres de la Corporació amb l’Ajuntament respectiu hagin de ser amb mitjans electrònics no significa necessàriament que l’accés dels electes a la informació municipal hagi de ser també en format electrònic, ja que es pot entendre perfectament que una cosa són les comunicacions, i una altra de diferent els documents als quals es facilita l’accés. Ara bé, també és cert que el fet que una cosa no sigui exclosa per l’ordenament jurídic no comporta que per aquest sol fet formi part dels drets de ningú . I la circumstància de què hi hagi indicis d’accés a còpia en paper per part d’un altre membre de l’Ajuntament no significa necessàriament que el regidor reclamant pateixi tracte discriminatori si se li denega aquesta modalitat d’accés, perquè es desconeixen els motius pels quals s’ha aplicat en el cas d’hipotètica referència la modalitat d’accés denegada a l’electe reclamant. En definitiva, la legislació de règim local no estableix drets ni deures específics sobre el mitjà, forma o format amb què els electes han o poden accedir a la informació de la respectiva entitat. En conseqüència, i en aplicació de la disposició addicional 1a .2 LTAIPBG, és procedent aplicar supletòriament les previsions sobre aquesta qüestió de la legislació de transparència i accés a la informació pública. L’article 36 LTAIPBG estableix el següent: “1. Si una sol·licitud és estimada totalment o parcialment, l’òrgan competent ha de subministrar la informació a l’interessat, en el format en què l’hagi demanada, en el termini de trenta dies. 2. L’Administració pot subministrar la informació en un format diferent del sol·licitat en els casos següents: a) Si hi ha una alternativa més econòmica, sempre que no dificulti al sol·licitant l’accés a les dades. b) Si la informació ja ha estat difosa o publicada provisionalment en un altre format i s’hi pot accedir fàcilment. En aquest cas, s’ha d’indicar al sol·licitant la font d’informació. c) Si es considera raonable utilitzar un format diferent del demanat, sempre que es justifiqui. d) Si el format en què s’ha demanat la informació pot comportar la pèrdua del suport que la conté o el pot danyar. e) Si tècnicament no és possible fer una còpia en el format en què s’ha demanat la informació. f) Si el format en què s’ha demanat la informació pot afectar els drets de propietat intel·lectual”. La Llei empara el dret de la persona sol·licitant d’informació a decidir el format en què vol rebre- la, però l’Administració té també reconeguda la potestat de facilitar-la en un format diferent en atenció a diverses circumstàncies, entre elles “si hi ha una alternativa més econòmica, sempre que no dificulti al sol·licitant l’accés a les dades”, o “si es considera raonable utilitzar un format diferent del demanat, sempre que es justifiqui”. Qualsevol d’aquestes causes pot justificar el canvi de format operat per l’Ajuntament, tenint en compte que el document sol·licitat està digitalitzat (circumstància en la qual l’accés electrònic serà molt més econòmic, ràpid i ambientalment sostenible que en paper) i que l’Ajuntament ha posat a disposició de cada grup municipal una impressora, de manera que si la persona reclamant vol estudiar el document en paper sempre pot imprimir-se’l. Per la seva banda, l’article 37 LTAIPBG disposa el següent: “1. L’accés a la informació pública és gratuït si les dades són consultades en el lloc on es troben dipositades, o bé si existeixen en format electrònic, cas en el qual han d’ésser lliurades per correu electrònic. 2. L’expedició de còpies i la transposició a formats diferents de l’original poden restar subjectes a una contraprestació econòmica, la qual no pot excedir el cost de l’operació” . Si l’electe reclamant manté la seva pretensió d’obtenir la còpia sol·licitada en paper, la Llei autoritza expressament l’Administració perquè li cobri la taxa corresponent, que és precisament el que l’Ajuntament ha advertit la persona reclamant que faria d’insistir en voler la còpia en paper. A la vista de les anteriors consideracions, és procedent concloure que el regidor reclamant no té legalment garantit un dret a obtenir una còpia en paper de la informació sol·licitada que sigui oposable a la potestat municipal de facilitar-la en un format diferent, en atenció a diverses circumstàncies, algunes de les quals concorren en aquest cas. Així mateix, la còpia en paper sol·licitada pot ser sotmesa per l’Ajuntament a la contraprestació econòmica prevista per a aquestes prestacions per les ordenances municipals. Aquestes consideracions porten necessàriament a valorar la resposta municipal a la sol·licitud del regidor reclamant com a adequada a l’ordenament jurídic, motiu pel qual és procedent desestimar la Reclamació. 3. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 22 de desembre de 2021, resol per unanimitat desestimar la Reclamació 1048/2021 perquè la resolució municipal impugnada és adequada a l’ordenament jurídic i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Elisabet Samarra Gallego Presidenta Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.