Una investigadora solicitó expedientes docentes, orientaciones pedagógicas y autorizaciones de libros al Departament d'Educació i Formació Professional de la Generalitat. Ante la falta de respuesta, la GAIP estima la reclamación, permitiendo el acceso a la información siempre que se garantice la anonimización de datos especialmente protegidos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1239/2025, de 31 de julio
Sentido de la resolución: Estimación
Resumen: La información reclamada es información pública dado que concurren causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y estas deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados concurrentes (artículo 22.1 LTAIPBG). En cuanto a la información solicitada relacionada con la elaboración de orientaciones pedagógicas y autorizaciones de libros de texto y de material didáctico, esta Comisión no aprecia límites más allá de datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración y a los cuales, de acuerdo con el artículo 24.1 LTAIPBG, se debe dar acceso. En cuanto al acceso a los expedientes personales, estos podrían contener información relativa a afiliaciones sindicales, datos de salud del propio docente o de algún familiar a cargo, entre otros. El artículo 23 LTAIPBG prevé que las solicitudes de acceso a la información pública deben ser denegadas si la información que se desea obtener contiene datos personales especialmente protegidos. Y el artículo 24.2 LTAIPBG prevé que se puede dar acceso a la información que contiene datos personales no incluidos en el artículo 23 con la previa ponderación razonada del interés público en la divulgación y los derechos de las personas afectadas. Asimismo, el artículo 86 del Reglamento general de protección de datos (Reglamento (UE) 2016/679) reconoce que una autoridad pública o un organismo público debe poder hacer públicas las datos personales de los documentos que están en su poder, si así lo establece el derecho de la Unión o de los Estados miembros aplicable a dicha autoridad o organismo. Ambos derechos deben conciliar el acceso del público a documentos oficiales y la reutilización de la información del sector público con el derecho a la protección de los datos personales y, por tanto, pueden establecer esta conciliación necesaria de conformidad con dicho Reglamento. Tampoco debemos olvidar el artículo 36.1 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos. Con todo ello, teniendo en cuenta la finalidad del acceso (investigación histórica), el tiempo transcurrido, la manifestación expresa de la persona reclamante de no divulgar ningún dato personal que pudiera afectar a categorías especiales y el interés público en la investigación que se está llevando a cabo (reintroducción de la enseñanza de la lengua catalana en el Pallars Jussà durante la Transición o transición a la democracia), esta Comisión considera procedente estimar el derecho de acceso a la información pública solicitada. Correspon al DEFP tomar las medidas que considere más adecuadas para garantizar la anonimización o pseudonimización, si procede, y la no difusión de la información que pueda estar afectada por el artículo 23 LTAIPBG.
ANTECEDENTES
Relación de hechos
El 4 de junio de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 983/2025, presentada por una persona física contra el Departamento de Educación y Formación Profesional (DEFP), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta alguna por parte de la Administración.
El 12 de febrero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al DEFP en la cual demandaba:
- "Los expedientes personales de los docentes que no constan en el Archivo Histórico de Lleida."
- "Documentación relacionada con la elaboración de orientaciones pedagógicas para el desarrollo de la lengua y cultura catalanas en los diversos niveles educativos, emitidas a partir de 1978 por el SEDEC."
- "Autorizaciones de libros de texto y de material didáctico empleados en la zona geográfica donde se enmarca la investigación a partir de 1979."
La persona solicitante manifiesta ser "investigadora predoctoral de la Universidad Autónoma de Barcelona, en el marco del Programa de Doctorado de Lengua y Literatura Catalanas y Estudios Teatrales" y estar realizando una investigación que "trata la reintroducción de la enseñanza de la lengua catalana en el Pallars Jussà durante la Transición o transición a la democracia (es decir, 1975-1982)". Añade: "Soy conocedora de que existen restricciones en archivos de la historia contemporánea; paralelamente, tal como he hecho en otros archivos de consulta, me comprometo a firmar la declaración de compromiso de confidencialidad de acceso a documentación que contiene categorías especiales de datos personales por finalidad de interés histórico, científico o estadístico. En ningún caso publicaría nombres personales que pudieran afectar a la documentación a la que se me diera acceso".
El 16 de junio de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al DEFP y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.
El 9 de julio de 2025 la GAIP reitera la petición de informe al Departamento y le requiere que nos haga llegar con carácter inmediato y, como máximo, en un plazo de 5 días, la información solicitada. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la LTAIPBG y el artículo 29 del Decreto 111/2017, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
Los antecedentes ponen de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que
"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".
3. Sobre el derecho a la información solicitada
La información reclamada —expedientes personales de docentes, documentación relacionada con la elaboración de orientaciones pedagógicas para el desarrollo de la lengua y cultura catalanas en los diversos niveles educativos, emitidas a partir de 1978 por el SEDEC y autorizaciones de libros de texto y de material didáctico empleados en la zona geográfica donde se enmarca la investigación a partir de 1979—, si se dispone, es de acuerdo con lo que establece el artículo 2.b LTAIPBG como información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o de la ejecución de sus funciones".
La LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Y de acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, a menos que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados concurrentes (artículo 22.1 LTAIPBG).
Es conveniente recordar al Departamento que, de acuerdo con el artículo 3.1.a) LTAIPBG, es un sujeto obligado a atender y resolver las SAIP con las previsiones de la referida Ley.
En cuanto a la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance, deben realizarse mediante una previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses en presencia. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos en la Ley de transparencia porque no ha accedido a la información reclamada, y, además, la administración reclamada, al no haber colaborado con esta Comisión, no ha invocado la existencia de ningún elemento que permita prever la limitación del derecho.
En cuanto a la información solicitada relativa a la documentación relacionada con la elaboración de orientaciones pedagógicas y las autorizaciones de libros de texto y de material didáctico, esta Comisión no aprecia límites más allá de datos meramente identificativos relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración y a los que, de acuerdo con el artículo 24.1 LTAIPBG, se debe dar acceso.
En cuanto al acceso a los expedientes personales de docentes, cabe realizar las siguientes consideraciones. En primer lugar, ante la falta de colaboración de la Administración, se debe tener en cuenta qué información puede contener este tipo de expedientes. De acuerdo con la Tabla de Acceso y Evaluación Documental (TAAD 80, DOCG 9187), estos expedientes tienen la función de reunir los documentos que incorporen los actos referentes a la vida administrativa del personal al servicio de las administraciones públicas y los expedientes personales de los altos cargos y personal eventual. En ellos podemos encontrar documentos oficiales y cualquier otra información que tenga incidencia directa en nómina con carácter retributivo. Esto implica que podría haber información relativa a afiliaciones sindicales, información relativa a la salud del propio docente o de algún familiar a cargo, entre otros.
En segundo lugar, y en lo que respecta al concepto de dato personal, el artículo 4.1 del RGPD lo define como cualquier información sobre una persona física identificada o identificable. Esta Comisión viene defendiendo (véase para todo la Resolución 469/2019 de 2 de agosto) que, de acuerdo con el artículo 6.1 del referido Reglamento, el tratamiento de datos personales debe contar con una base jurídica que lo legitime, ya sea el consentimiento de la persona afectada, o cualquier otra de las circunstancias previstas en el precepto; expresamente, el apartado c) del mencionado artículo dispone que será lícito el tratamiento de datos personales si "el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento". Teniendo en cuenta que el artículo 18.2 LTAIPBG establece la obligación de las administraciones públicas de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública de acuerdo con lo que establece el título III de la LTAIPBG, se debe concluir que el tratamiento o cesión de los datos personales de los cuales la administración es responsable para atender y satisfacer el derecho de acceso a la información pública queda legitimado si, de acuerdo con lo que establece el título III de la LTAIPBG, se debe estimar el acceso. Contando con esta base jurídica legitimadora (la LTAIPBG), no resulta necesario el consentimiento de las personas afectadas, excepto si se trata de datos sensibles especialmente protegidos.
En relación con estos, el artículo 23 LTAIPBG prevé que
"las solicitudes de acceso a la información pública deben ser denegadas si la información que se desea obtener contiene datos personales especialmente protegidos, tales como los relativos a la ideología, la afiliación sindical, la religión, las creencias, el origen racial, la salud y la vida sexual, y también los relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no comporten la amonestación pública al infractor, a menos que el afectado consienta expresamente mediante un escrito que debe acompañar a la solicitud". Y el artículo 24.2 LTAIPBG prevé que se puede dar acceso a la información que contiene datos personales no incluidos en el artículo 23 con la previa ponderación razonada del interés público en la divulgación y los derechos de las personas afectadas. Para llevar a cabo esta ponderación se debe tener en cuenta, entre otros, el tiempo transcurrido, la finalidad del acceso, especialmente si tiene una finalidad histórica, estadística o científica, y las garantías que se ofrezcan. Y el artículo 25.1 LTAIPBG prevé que "si es aplicable alguno de los límites de acceso a la información pública establecidos por los artículos anteriores, la denegación de acceso solo afecta a la parte correspondiente de la documentación, y se debe autorizar el acceso restringido al resto de los datos".
Asimismo, el artículo 86 del Reglamento general de protección de datos (Reglamento (UE) 2016/679) reconoce que una autoridad pública o un organismo público debe poder hacer públicas los datos personales de los documentos que están en su poder, si así lo establece el derecho de la Unión o de los Estados miembros aplicable a dicha autoridad o organismo. Ambos derechos deben conciliar el acceso del público a documentos oficiales y la reutilización de la información del sector público con el derecho a la protección de los datos personales y, por tanto, pueden establecer esta conciliación necesaria de conformidad con dicho Reglamento.
Tampoco debemos olvidar, teniendo en cuenta el período de la información sobre la que se ejerce el derecho de acceso (1975-1982), el artículo 36.1 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos en relación con la vigencia de las exclusiones de consulta, que prevé que "de manera general, las exclusiones establecidas legalmente en cuanto a la consulta de documentos públicos quedan sin efecto a los treinta años de la producción del documento, a menos que la legislación específica disponga otra cosa. Si se trata de documentos que contienen datos personales que puedan afectar la seguridad, el honor, la intimidad o la imagen de las personas, como norma general, y a menos que la legislación específica disponga otra cosa, pueden ser objeto de consulta pública con el consentimiento de los afectados o cuando hayan pasado veinticinco años desde su muerte o, si no se conoce la fecha, cincuenta años desde la producción del documento".
Con todo esto, teniendo en cuenta la finalidad del acceso (investigación histórica), el tiempo transcurrido, la manifestación expresa de la persona reclamante de no divulgar ningún dato personal que pudiera afectar a categorías especiales y el interés público en la investigación que se está llevando a cabo (reintroducción de la enseñanza de la lengua catalana en el Pallars Jussà durante la Transición o transición a la democracia), esta Comisión considera procedente estimar el derecho de acceso a la información pública solicitada. Correspon al DEFP tomar las medidas que considere más adecuadas para garantizar la anonimización o pseudonimización, si procede, y la no difusión de la información que pueda estar afectada por el artículo 23 LTAIPBG.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
En el ámbito de la Generalitat, sus entidades autónomas, empresas públicas y consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat, el SGD se regula por el Decreto 76/1996, de 5 de marzo, por el cual se regula el sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalitat de Catalunya.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 31 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 983/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 983/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.
Notas finales
Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (descontando festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por la Administración reclamada. La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad. Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.