El reclamante solicitó expedientes relacionados con la subsanación de defectos y la ampliación de una actividad económica (pizzeria) al Ayuntamiento de Ripollet. Ante la falta de respuesta y la alegación del Ayuntamiento de que el solicitante era solo un 'interesado' administrativo, la GAIP estimó la reclamación al considerar que es información pública y que la condición de interesado no impide el acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
El día 9 de mayo de 2025 entran en la GAIP las Reclamaciones 762/2025 y 763/2025, presentadas por la misma persona contra el Ayuntamiento de Ripollet en relación con las solicitudes indicadas en los antecedentes que siguen (2 y 3), respectivamente. La persona reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta a sus solicitudes de acceso a la información pública (SAIP).
El 16 de abril de 2025 la persona reclamante presentó una SAIP al Ayuntamiento de Ripollet, en la que solicitaba: "resolución y expediente completo del decreto 2024/6750 por el que se requiere subsanación de defectos en infraestructuras y condiciones de funcionamiento de la actividad denominada XXXX y que tenía que haber sido documentado y solucionado antes del 25 de diciembre del pasado año 2024 o haber cesado la actividad según dicta el propio decreto".
El día 17 de abril de 2025 la misma persona reclamante presentó una segunda solicitud al Ayuntamiento de Ripollet demandando: "toda la información de que se disponga sobre la ampliación de la actividad denominada XXXX situada en calle del Calvari 31 y ha sido ampliada a calle del Calvari 29 entrando en funcionamiento en enero de este 2025, solicito: - informe técnico de la solicitud de ampliación, - fecha de solicitud, informe que otorgue permiso para realizar esta ampliación - fecha de concesión del permiso para ampliación - fecha concedida de inicio de la actividad en este nuevo local, - inspección técnica favorable para poder ejercer, - permisos de la comunidad para su instalación - informe del Arquitecto del Ayuntamiento aprobando las modificaciones de los locales para su comunicación interior, - detalle de las consultas a TODOS los vecinos afectados y sus alegaciones Ruego entreguen toda esta documentación lo más detalladamente posible, con los planos de la nueva actividad que funciona en conjunto con los dos locales de Calle Calvari 29 y Calvari 31".
En fecha 21 de mayo de 2025 la GAIP admite provisionalmente las Reclamaciones 762 y 763 de 2025, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
El mismo día 21 de mayo, la GAIP solicita al Ayuntamiento de Ripollet los datos identificativos y de contacto de la persona o personas que le representarán en la sesión de mediación, así como dos posibles fechas de su conveniencia para la celebración de la sesión, donde se tratarían las dos reclamaciones.
El 19 de junio de 2025 la GAIP recibe un informe del Ayuntamiento de Ripollet, firmado por el jefe del Área de Organización Interna, donde se hace constar literalmente que:
"De conformidad con todo lo expuesto, considero que las reclamaciones 762/2025 y 763/2025 interpuestas ante la GAIP no proceden ser tratadas como acceso a la información pública ya que el señor XXXX tiene la condición de persona interesada en el procedimiento administrativo y como tal se le ha estado facilitando la información y documentación solicitada en todo momento. Todo esto, cabe decir que el servicio de actividades tiene pendiente de dar respuesta a las solicitudes del señor XXXX a las que hace referencia en las reclamaciones de referencia, pero que dado el volumen de trabajo del departamento y la falta de personal no ha podido atender, ya que hay otras peticiones por resolver anteriores a la del señor XXXX. Este ayuntamiento dará respuesta lo más pronto posible, en la medida de lo posible a las múltiples peticiones del señor XXXX atendida su calidad de persona interesada en el procedimiento."
Después de diversos contactos con el Ayuntamiento y con la persona reclamante, la GAIP reitera el 18 de noviembre de 2025 la petición de fechas posibles y de las personas que representarían al Ayuntamiento en la sesión de mediación, precisando que: "nos comunicaron que la persona reclamante tenía la condición de persona interesada, por este motivo, les solicitamos si ya han dado acceso a la información al interesado. Si es así, y por tanto, para el caso de que satisfagan la solicitud de la persona reclamante y nos lo comuniquen, la convocatoria de mediación quedará sin efecto y el procedimiento de reclamación finalizará sin mayor pronunciamiento."
En fecha 16 de diciembre de 2025, la persona reclamante hace llegar a la GAIP el desistimiento del procedimiento de mediación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
El artículo 39.1 LTAIPBG establece que:
"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".El artículo 29 RGAIP desarrolla este precepto y concreta que también pueden ser objeto de reclamación ante la GAIP las comunicaciones que sustituyan las resoluciones y el incumplimiento material del derecho de acceso, cuando este haya sido reconocido expresamente o presunto. De acuerdo con estos preceptos, la GAIP es competente para tramitar y resolver esta Reclamación, ya que deriva de una solicitud de información pública.
El artículo 2.c LTAIPBG define el derecho de acceso a la información pública como "el derecho subjetivo que se reconoce a las personas para solicitar y obtener la información pública, en los términos y condiciones regulados por esta ley". Por su parte, el apartado b del mismo precepto define la información pública como "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".
Según el artículo 18.1 LTAIPBG, "Las personas tienen el derecho de acceder a la información pública, a la que hace referencia el artículo 2.b, a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida". Y el artículo 20.1 de la misma ley añade que "El derecho de acceso a la información pública se garantiza a todas las personas, de acuerdo con lo que establece esta ley. El derecho de acceso a la información pública solo puede ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas por las leyes".
2. Acumulación de las Reclamaciones 762/2025 y 763/2025
El artículo 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (LPAC) prevé que el órgano que tramita un procedimiento pueda acumularlo a otros con los que tenga una identidad sustancial o una conexión íntima.
Esta conexión se produce claramente en el caso de las reclamaciones que son objeto de Resolución, ya que coinciden las partes reclamante y reclamada, así como el motivo de finalización de los procedimientos. Además, los objetos de las reclamaciones están relacionados y fueron impulsados de manera conjunta en su tramitación.
De acuerdo con todo esto, y en aplicación de los principios de economía y simplicidad que deben presidir la actividad administrativa, y visto que de la acumulación no se deriva perjuicio para las partes ni para el interés general, resulta oportuno y ajustado a Derecho la acumulación de las Reclamaciones concernientes.
3. Falta de colaboración de la Administración
Los antecedentes 5 y 7 ponen de manifiesto que el Ayuntamiento de Ripollet no ha respondido a los requerimientos de la GAIP para poder efectuar la sesión de mediación solicitada, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, y además, el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que "la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".
4. Sobre la admisibilidad de las Reclamaciones
Recordamos en primer término lo sostenido por el Ayuntamiento de Ripollet en su informe, cuando afirma que la persona reclamante "tiene la condición de persona interesada en el procedimiento administrativo", de manera que, a su juicio, las reclamaciones en cuestión "no proceden ser tratadas como acceso a la información pública".
En vista de esta argumentación, es preciso valorar la admisibilidad de la Reclamación y la competencia de la GAIP para tramitarla y resolverla. Como ha señalado reiteradamente esta Comisión, en concreto desde la Resolución de 23 de diciembre de 2015 (sobre la Reclamación 17/2015), se admiten a trámite las reclamaciones relacionadas con solicitudes de acceso a la información pública afectadas por la disposición adicional 1a.1 LTAIPBG, sobre la base de las siguientes consideraciones:
No existe ninguna disposición en la LTAIPBG, incluida su disposición adicional primera, que establezca ningún motivo de inadmisibilidad, ni ningún límite de acceso que se definan en función del carácter abierto (o en trámite) o cerrado (o finalizado) de los procedimientos administrativos. Esto conlleva que el derecho de acceso a la información pública se debe poder ejercer independientemente de si esta información forma parte de un procedimiento en trámite o finalizado, o de ningún procedimiento determinado.
Asimismo, no existe ningún precepto de la LTAIPBG del que pueda desprenderse que la condición de persona interesada en un procedimiento administrativo deba o pueda ser un motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de información pública o de las reclamaciones ante la GAIP. La garantía de reclamación ante la GAIP, que protege mediante un procedimiento breve y gratuito ante un órgano independiente el derecho general de acceso a la información pública de la ciudadanía, con igual o mayor motivo debe amparar el derecho de las personas interesadas a obtener la información que forma parte de los procedimientos administrativos que les afectan, y no hay nada en la disposición adicional 1a LTAIPBG que lo impida.
Más bien al contrario: lo que establece esta disposición es que la posición jurídica que corresponde a las personas interesadas en un procedimiento administrativo, en relación con el acceso a la información pública que lo integra, se define no tanto por el régimen jurídico aplicable al derecho de acceso a la información pública, sino por los derechos de mayor intensidad de acceso al expediente que les reconoce la legislación de procedimiento administrativo, todo ello con independencia de si quien resuelve las solicitudes de acceso es la Administración responsable de tramitar el procedimiento en cuestión o, en la vía de reclamación, la GAIP, o el juez o tribunal que deba resolver el eventual recurso jurisdiccional. La disposición adicional 1a.1 LTAIPBG no cuestiona la competencia de la GAIP para conocer de reclamaciones en materia de acceso a la información pública formuladas por personas interesadas en un procedimiento administrativo, sino que solo incide en el derecho material (LTAIPBG o la legislación de procedimiento administrativo) que deberá aplicar esta Comisión para resolverlas.
Ciertamente, lo más apropiado es que las personas interesadas en un procedimiento administrativo en trámite puedan acceder con normalidad al expediente y que sea precisamente el órgano responsable de su tramitación el que garantice y haga efectivo este derecho, de manera que lo puedan ejercer efectivamente en los plazos que más les convenga para la resolución más favorable, no tanto del acceso por sí mismo, sino del procedimiento principal. Pero si el órgano administrativo competente deniega el acceso solicitado, o sencillamente no lo efectúa —como sucede en nuestro caso— nada impide que la persona interesada pueda acudir a la vía especial de garantía instituida por la legislación de transparencia; esto es, la reclamación ante la GAIP. Independientemente del régimen sustantivo aplicable, por tanto, estos también son casos de ejercicio del derecho de acceso a la información pública, materia que constituye la misión de la GAIP, de manera que nada permite cuestionar su competencia, si la ley no la excluye expresamente, cosa que sin duda no hace.
En consecuencia, se debe concluir que la GAIP tiene competencia plena para resolver estas dos reclamaciones, por más que el reclamante tenga la condición —reconocida por el Ayuntamiento— de persona interesada; al contrario, estamos ante un supuesto donde la GAIP puede desplegar su competencia revisora.
5. Sobre el objeto de las Reclamaciones y el derecho a la información solicitada
La información solicitada por la persona reclamante en la Reclamación 762/2025 consiste en el acceso a un expediente completo, correspondiente al decreto 2024/6750, por el cual se efectuarían una serie de consideraciones de subsanación de defectos del local de restauración en cuestión. En relación con el mismo local, la Reclamación 763/2025 tiene por objeto "toda la información de que se disponga sobre la ampliación de la actividad".
El derecho tradicional de los interesados de acceso al expediente, estrechamente relacionado con el derecho de audiencia y el derecho de defensa en el marco del procedimiento administrativo, ha sido establecido mucho antes que el reconocimiento del derecho general de acceso a la información pública. A pesar de ello, el derecho de acceso al expediente todavía tiene una regulación manifiestamente escasa en la legislación española de procedimiento administrativo, en lo que respecta al ejercicio del derecho y, sobre todo, en el aspecto central de los hipotéticos límites al acceso.
Según el criterio reiterado de la GAIP, el derecho de acceso al expediente de los interesados debe verse como una manifestación específica del acceso a la información pública de las personas, caracterizada sobre todo por recibir, en el juicio ponderativo con los bienes jurídicos que puedan oponerse al acceso, el peso favorable a este acceso que otorga el derecho de defensa de los interesados en un procedimiento determinado. En los casos referidos, por tanto, la interpretación de la GAIP consiste en aplicar a estas reclamaciones la normativa específica vigente en materia de procedimiento administrativo, tanto en el ámbito estatal como autonómico.
En el ámbito estatal, debemos referirnos actualmente al artículo 53.1.a de la LPAC, así como al Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, "por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público" (particularmente en lo que respecta a los artículos 46 —cuando detalla qué se entiende por documento administrativo electrónico— y 52 —obtención de copias—). En el ámbito autonómico, debemos mencionar también el artículo 26 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, que prevé el derecho de acceso a los expedientes administrativos y de la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrónicos al sector público de Cataluña, aplicable a la totalidad del sector público autonómico y local, en los términos previstos en su artículo 2 en lo que la propia ley denomina modelo catalán de administración electrónica.
Desde la perspectiva de la aplicación de la normativa de transparencia, lo solicitado por la persona reclamante debe calificarse de información pública, porque tiene por objeto una serie de actuaciones que pertenecen claramente a las competencias municipales de intervención sobre las actividades económicas de los particulares. Para ser considerada información pública, es necesario que la información demandada esté en poder del Ayuntamiento, de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG, ya citado, y el artículo 53 RGAIP, en el sentido de que la información pública objeto del derecho de acceso debe ser temporalmente preexistente a la presentación de la solicitud de acceso. En nuestro caso, se puede suponer perfectamente que la información demandada por la persona reclamante se encuentra en poder del Ayuntamiento, particularmente cuando se citan un decreto de alcaldía o las actuaciones vinculadas a la ampliación de la actividad.
Con las precisiones anteriores, los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG garantizan el derecho de acceso a la información solicitada, a menos que concurran causas que determinen su denegación. A pesar de la falta de colaboración del ayuntamiento reclamado, no es previsible la concurrencia de ningún límite legal a la información solicitada, ni de ninguna causa de inadmisibilidad de la solicitud, motivo por el cual es procedente declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, siempre que efectivamente se encuentre en poder del Ayuntamiento.
En concreto, y en relación con una parte muy concreta del objeto de la reclamación 763/2025, referente a los "planos de la nueva actividad", se podría mencionar el hipotético límite de los derechos de propiedad intelectual e industrial de sus autores (artículo 21.1.g LTAIPBG), cuando el acceso a la información cause un perjuicio a los derechos de explotación y rendimiento económico. De entrada, es muy difícil —y en todo caso nada se ha alegado, como decimos, por parte del Ayuntamiento de Ripollet— que el acceso a los planos resultantes de la ampliación de la actividad pueda causar un perjuicio a estos hipotéticos derechos de explotación y rendimiento. Si se tiene en cuenta, además, que quien solicita esta información es una persona interesada, concretamente un vecino de los locales en cuestión, cabe concluir que debe prevalecer en principio su derecho de acceso.
En cualquier caso, conviene igualmente recordar que corresponde al Ayuntamiento velar por la correcta aplicación de las previsiones de la normativa reguladora del derecho de acceso, relativas a la preservación de los derechos e intereses de los eventuales terceros afectados.
En definitiva, la GAIP ampara el derecho de la persona reclamante a acceder a la información pública solicitada. En el caso de que el Ayuntamiento no disponga de la información reclamada, así lo debe hacer constar explícitamente, sin que esté obligado por esta resolución a producirla.
6. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus titulares (artículo 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable principal de la falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Así pues, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Regulación del impacto de las actividades elección de personal (código 0164).
7. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 15 de enero de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar las Reclamaciones 762/2025 y 763/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 5.
- Requerir al Ayuntamiento de Ripollet que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Ripollet que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a las Reclamaciones 762/2025 y 763/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.