Solicitud de retribuciones detalladas de funcionarias al Ayuntamiento de Hostalric y resolución de la GAIP sobre el acceso a datos personales retributivos

Resolució 974/2022, de 24 de novembre Número d’expedient de la Reclamació: 752/2022 Administració reclamada: Ajuntament d’Hostalric Informació reclamada: Retribucions de funcionàries. Sentit de la resolució: Estimació parcial Resum: L’accés a la informació sol·licitada té al seu favor l’interès general inherent a la divulgació de la informació pública, reforçat per l’interès personal de la reclamant, de vetllar perquè no sigui discriminada negativament en les retribucions que percep de l’Ajuntament d’Hostalric, respecte d’altres treballadores de la mateixa categoria. Està clar, per tant, que la finalitat de la sol·licitud no és la d’afectar la privacitat de les terceres persones afectades, sinó la de controlar la política retributiva de l’Ajuntament, en allò que afecta els interessos de la persona reclamant. Ateses aquestes consideracions, s’ha de considerar rellevant l’interès de la persona reclamant d’accedir a la informació sol·licitada, perquè aquest accés pot tenir incidència directa en les retribucions que percep. Juga en contra de l’accés sol·licitat l’interès de les altres treballadores afectades de mantenir protegida la informació sobre les seves retribucions; aquest interès és feble, ja que qui demana la informació és una empleada de la mateixa categoria, que amb tota probabilitat deu percebre una retribució igual o similar, de manera que el seu accés a les dades sol·licitades no és probable que les causi un dany significatiu a la protecció de les seves dades personals. Tampoc és plausible que aquesta divulgació incideixi negativament en les seves retribucions, ja que els seus drets laborals ho impedirien. A la vista de les consideracions anteriors és procedent resoldre la ponderació dels interessos en joc en termes favorables a la divulgació de la informació sol·licitada. Per tant, és procedent declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada. Amb una precisió: en cas que n’hi hagi, no és procedent la divulgació de conceptes retributius relatius a situacions personals que puguin revelar dades personals especialment protegides per l’article 23 LTAIPBG, com podria ser el cas de dades de salut d’alguna de les terceres persones afectades o d’algun familiar seu. Paraules clau: Ajuntament. Persona interessada. Retribucions. Reclamació contra silenci. Manca de col·laboració de l’Ajuntament. Dades personals. Ponderació dels interessos en joc. Audiència terceres persones afectades. Ponent: Josep Mir Bagó Antecedents 1. El 10 d’agost de 2022 entra a la GAIP la Reclamació 752/2022, presentada per una persona interessada contra l’Ajuntament d’Hostalric, en relació amb la sol·licitud indicada a l’antecedent següent. La persona reclamant no sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. El 16 de maig de 2022 la persona reclamant demana a l’Ajuntament d’Hostalric la informació següent: “1. Retribuciones detalladas (sueldo, complementos, etc.) de la auxiliar administrativa que ocupaba la plaza en el área de secretaria y, posteriormente, el área de contratación en las nóminas de los siguientes meses: (indica 9 meses) En relación a esta plaza, también solicito la siguiente información: • En caso de haber incrementos en las retribuciones que no correspondan al aumento salarial del IPC, el acuerdo o resolución de aprobación. • Los acuerdos de nombramiento como funcionaria interina y como funcionaria de carrera adscrita al área de contratación. 2. - Retribuciones detalladas (sueldo, complementos, etc.) de la auxiliar administrativa que ocupa la plaza de intervención en las nóminas de los siguientes meses: (indica 5 meses) En relación a esta plaza, también solicito la siguiente información: • En caso de haber incrementos en las retribuciones que no correspondan al aumento salarial del IPC, el acuerdo o la resolución de aprobación • En el caso de reducción o incremento de jornada laboral, los acuerdos y resoluciones de aprobación. • Los acuerdos de nombramiento como funcionaria interina y como funcionaria de carrera adscrita al área de intervención. 3. Retribuciones detalladas (sueldo, complementos, etc.) de la auxiliar administrativa que ocupa la plaza adscrita al área de secretaria en las nóminas de los siguientes meses: (indica 5 meses). En relación a esta plaza, también solicito la siguiente información: • En caso de haber incrementos en las retribuciones que no correspondan al aumento salarial del IPC, el acuerdo o la resolución de aprobación. 4. Retribuciones detalladas (sueldo, complementos, etc.) destinados a las personas que serán nombradas como administrativas adscritas a la Oficina de atención en materia de registro y del área de intervención”. 3. La Reclamació presentada el 10 d’agost de 2022 assenyala com a informació sol·licitada “retribucions brutes anuals de funcionàries de l'Ajuntament d'Hostalr ic” i indica que l’Ajuntament no ha contestat la sol·licitud i fa les següents consideracions: “Soc funcionària de carrera de l'Ajuntament d'Hostalric des de l'any 2018. Hi ha indicis que, per part de l'administració, rebo un tracte discriminatori i desigual pel qual fa les meves retribucions. Previ a denúncia he sol·licitat la informació per a comprovar les discrepàncies salarials entre funcionàries de la mateixa categoria i nivell. No hi ha dades publicades anteriors a l'any 2020 i la informació publicada al portal de transparència referent a l'any 2020 no és certa segons informació em van comunicar de l'àrea d'intervenció de l'Ajuntament. He presentat dos cops la meva sol·licitud sense rebre cap resposta de l'administració”. 4. El 19 d’agost de 2022 la GAIP admet provisionalment la Reclamació, informa a la persona reclamant sobre els aspectes més rellevants de la seva tramitació i de la posició jurídica que ostenta com a persona interessada, de conformitat amb la legislació de procediment administratiu i la de transparència i accés a la informació pública. Li demana especialment que informi a la GAIP immediatament de les comunicacions que rebi de l’Administració reclamada relatives a la informació pública sol·licitada. 5. El 23 d’agost de 2022 la GAIP comunica la Reclamació a l’Ajuntament d’Hostalric i li requereix que, dins del termini de quinze dies establert per l’article 33.4 RGAIP, li trameti un informe sobre ella, així com també còpia de l’expedient de la sol·licitud d’informació de la que deriva i, en general, dels antecedents que puguin ser rellevants per resoldre la Reclamació. 6. El 6 d’octubre de 2022 la GAIP reitera el requeriment anterior a l’Ajuntament. Malgrat haver reiterat el requeriment, no consta resposta de l’Ajuntament. 7. El 14 d’octubre de 2022 la GAIP reitera el requeriment de les dades demanades a l’Ajuntament, en els termes següents: “En data 23 d'agost de 2022 us vam trametre la Reclamació 752/2022 (E2022004728), de la qual en sou part reclamada, presentades davant d'aquesta Comissió el dia 10 d'agost. En data 6 d'octubre de 2022 us vam reiterar que ens féssiu arribar amb caràcter immediat la informació demandada. Novament, us requerim la informació, sobretot la identificació de les terceres persones que resultin afectades per la informació l'accés a la qual es reclama, si n'hi ha, i les dades de contacte als efectes de fer-los trasllat de la reclamació, si escau: nom, DNI i correu electrònic o telèfon mòbil. D'acord amb l'article 33.7 RGAIP, la manca de tramesa dels expedients i de l'informe que us són requerits en aquest ofici no impedeix que aquesta Comissió continuï amb la tramitació de les reclamacions fins a finalitzar el procediment amb Resolució, que serà igualment vinculant per a aquesta Administració”. 8. El 25 d’octubre de 2022 la GAIP rep les dades de contacte de les terceres persones afectades per la Reclamació. 9. Entre el 28 i el 31 d’octubre de 2022 la GAIP trasllada la Reclamació a les terceres persones afectades, a les que dóna audiència per un termini de 10 dies. Un cop transcorregut el termini d’audiència, no consta a la GAIP resposta de cap de les terceres persones afectades. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i contingut i abast generals del dret d’accés a la informació pública L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. L’article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte i concreta que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions i l’incompliment material del dret d’accés, quan aquest ha estat reconegut expressament o presumpta. D’acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació. L’article 2.c LTAIPBG defineix el dret d’accés a la informació pública com “el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei”. Per la seva banda, l’apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei”. Segons l’article 18.1 LTAIPBG, “Les persones tenen el dret d’accedir a la informació pública, a què fa referència l’article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda”. I l’article 20.1 de la mateixa llei afegeix que “El dret d’accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d’acord amb el que estableix aquesta llei. El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”. Així mateix, els apartats 2 i 3 de l’article 20 LTAIPBG estableixen els següents requisits i criteris per a l’aplicació dels límits legals al dret d’accés a la informació pública: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta (l’encapçalament de l’article 21 LTAIPBG es refereix expressament a què els límits enumerats per aquest precepte “poden” dur a la denegació de l’accés sol·licitat), de manera que l’article 22 de la mateixa Llei requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. 2. Manca de col·laboració de l’Administració L’antecedent 5 posa de manifest que l’Ajuntament no aporta a aquest procediment la documentació que li ha estat sol·licitada per la GAIP, d’acord amb el previst per l’article 33.4 RGAIP (“La Comissió comunica la reclamació a l'òrgan o entitat que va dictar la resolució impugnada i li sol·licita una còpia completa i ordenada de l'expedient, un informe sobre la reclamació i tota la informació o els antecedents que puguin ésser rellevants per a la resolució del procediment de reclamació. La documentació, l'informe i la resta d'informació sol·licitada s'han de trametre a la Comissió en un termini màxim de quinze dies”). Si bé aquest fet ha de ser qualificat com una manca de col·laboració de l’Ajuntament amb l’efectivitat dels procediments previstos legalment per a la garantia del dret d’accés a la informació pública, no pot impedir la resolució de la Reclamació, especialment si hom té en compte que, com posa de manifest el fonament jurídic següent, no és previsible la concurrència de límits en la informació sol·licitada i que, a més, l’article 33.7 RGAIP preveu expressament que “la manca de tramesa de la informació o la no emissió dels informes sol·licitats per la Comissió no impedeix que aquesta continuï la tramitació”. 3. Sobre el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada La informació sol·licitada en el marc d’aquest procediment és la següent: 1. Retribucions detallades, amb indicació de sou i complements, de determinades persones en la nòmina d’uns mesos determinats. 2. En cas d’increments en les retribucions de determinades empleades municipals que no corresponguin a l’augment salarial de l’IPC, l’acord o la resolució d’aprovació. 3. Els acords de nomenament com a funcionària interina i com a funcionària de carrera adscrita a una determinada plaça. 4. En cas de reducció o d’increment de la jornada laboral d’una determinada empleada, els acords o resolucions que ho aproven. Es tracta en tots els casos d’informació sobre empleades municipals, que amb tota lògica s’ha de trobar en poder de l’Ajuntament. Per tant, en aplicació de l’article 2.b LTAIPBG, s’ha de qualificar d’informació pública. En conseqüència, en aplicació dels articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG, s’ha de concloure que qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que concorrin causes legals que en justifiquin la denegació. La causa legal concurrent que pot justificar la denegació o la restricció de la informació sol·licitada és la de la legislació de dades personals, ja que el fet de divulgar informació sobre condicions de treball d’unes empleades municipals determinades afecta les seves dades personals. Són dades personals retributives, l’accés a les quals es regeix per l’article 24.2 LTAIPBG: “si es tracta d’altra informació que conté dades personals no incloses a l’article 23, es pot donar accés a la informació, amb la prèvia ponderació raonada de l’interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades. Per a dur a terme aquesta ponderació s’ha de tenir en compte, entre altres, les circumstàncies següents: a) El temps transcorregut. b) La finalitat de l’accés, especialment si té una finalitat històrica, estadística o científica, i les garanties que s’ofereixin. c) El fet que es tracti de dades relatives a menors d’edat. d) El fet que pugui afectar la seguretat de les persones”. És a dir: l’article 24.2 LTAIPBG autoritza a què es pugui divulgar la informació relativa a aquest tipus de dades personals (retribucions d’empleades públiques determinades) que formen part de la informació pública, sense necessitat d’autorització de les persones afectades, en funció de les circumstàncies del cas i de la ponderació dels interessos en joc. Entre les circumstàncies que segons l’article 24.2 LTAIPBG s’han de tenir en compte en aquesta ponderació, l’única que escau aplicar al cas és la de la finalitat de l’accés, que no és altra que la de comprovar si la persona reclamant pateix algun tipus de discriminació retributiva per part de l’Ajuntament d’Hostalric, respecte d’altres empleades municipals. Per tant, l’accés a la informació sol·licitada té al seu favor l’interès general inherent a la divulgació de la informació pública, reforçat per l’interès personal de la reclamant, de vetllar perquè no sigui discriminada negativament en les retribucions que percep de l’Ajuntament d’Hostalric, respecte d’altres treballadores de la mateixa categoria. Està clar, per tant, que la finalitat de la sol·licitud no és la d’afectar la privacitat de les terceres persones afectades, sinó la de controlar la política retributiva de l’Ajuntament, en allò que afecta els interessos de la persona reclamant. Ateses aquestes consideracions, s’ha de considerar rellevant l’interès de la persona reclamant d’accedir a la informació sol·licitada, perquè aquest accés pot tenir incidència directa en les retribucions que percep. Juga en contra de l’accés sol·licitat l’interès de les altres treballadores afectades de mantenir protegida la informació sobre les seves retribucions; aquest interès és feble, ja que qui demana la informació és una empleada de la mateixa categoria, que amb tota probabilitat deu percebre una retribució igual o similar, de manera que el seu accés a les dades sol·licitades no és probable que les causi un dany significatiu a la protecció de les seves dades personals. Tampoc és plausible que aquesta divulgació incideixi negativament en les seves retribucions, ja que els seus drets laborals ho impedirien. També s’ha de tenir en compte que la Reclamació ha estat sotmesa a audiència de les terceres persones afectades, sense que cap d’elles hagi posat de manifest ni la seva oposició, ni la concurrència de circumstàncies en les que la divulgació de la informació sol·licitada pugui perjudicar-les en els seus drets i interessos. A la vista de les consideracions anteriors és procedent resoldre la ponderació dels interessos en joc en termes favorables a la divulgació de la informació sol·licitada. Aquesta conclusió és coherent amb la de l’informe de l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) emès en el marc de la Reclamació 726/2022, en relació amb la divulgació de les retribucions bàsiques i complementàries. Per tant, és procedent declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada. Amb una precisió: en cas que n’hi hagi, no és procedent la divulgació de conceptes retributius relatius a situacions personals que puguin revelar dades personals especialment protegides per l’article 23 LTAIPBG, com podria ser el cas de dades de salut d’alguna de les terceres persones afectades o d’algun familiar seu. 4. Seguiment de l’execució L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el que preveuen els articles 48 i 49 RGAIP i l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix el termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP per lliurar la informació reclamada, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment; la desatenció d’aquest requeriment, vista la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, ha de ser qualificada d’infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública (que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG). L’article 49.2 RGAIP preveu que, als efectes anteriors, la Comissió pot posar aquests fets en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats. 5. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 24 de novembre de 2022, resol per unanimitat: 1. Estimar parcialment la Reclamació 752/2022 i declarar el dret de la persona reclamant a la informació retributiva detallada per l’antecedent 2, sens perjudici del que estableix l’apartat següent. 2. Desestimar parcialment la Reclamació 752/2022, en allò que fa referència a conceptes retributius relatius a situacions personals que puguin revelar dades personals especialment protegides per l’article 23 LTAIPBG, com podria ser el cas de dades de salut d’alguna de les terceres persones afectades o d’algun familiar seu, si n’hi ha. 3. Requerir l’Ajuntament d’Hostalric perquè lliuri a la persona reclamant la informació sol·licitada dins del termini de 10 dies de la notificació d’aquesta Resolució. 4. Requerir l’Ajuntament d’Hostalric a informar la GAIP, dins del termini de quinze dies, de l’òrgan o la persona responsable del compliment d’aquesta Resolució, així com de les actuacions dutes a terme per complir-la. 5. Convidar a la persona reclamant que informi a la GAIP de qualsevol incidència que es produeixi amb motiu del compliment d’aquesta Resolució. 6. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 752/2022 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Elisabet Samarra Gallego Presidenta Els terminis establerts en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i si no s’especifica una altra cosa comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar -ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució, la persona reclamant pot posar-ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir -ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el compliment d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.