Acceso a la documentación acreditativa de las permutas de la Guardia Urbana de 2021 a 2025

Resolución 1108/2025, de 17 de julio

Resumen

En este caso, la información solicitada y reclamada es parcialmente información pública de acuerdo con lo que establece el artículo 2.b LTAIPBG y cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran. El reclamante goza de un carácter reforzado como delegado sindical de acuerdo con el artículo 10.3.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS). A pesar de las consideraciones formuladas respecto a la información facilitada por el Ayuntamiento, esta comisión se remite a la doctrina de la GAIP en cuanto a la veracidad de la información. No obstante, el Ayuntamiento no facilitó la documentación acreditativa de la concesión de las permutas que es objeto de la solicitud. Respecto a la aplicación de los límites al derecho de acceso, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los previstos más allá de los datos identificativos de las personas a las cuales se les han concedido las permutas. Así, y teniendo en cuenta las previsiones del artículo 24.1 LTAIPBG, esta Comisión considera pertinente estimar parcialmente el derecho de acceso a la información reclamada.

En cuanto a la petición de una auditoría y fiscalización, claramente la pretensión de la persona reclamante no es la obtención de información pública, sino que la administración realice una actuación que no puede inscribirse en el marco de la Ley de Transparencia. Es por ello que es procedente inadmitir parcialmente la reclamación en lo que respecta a esta pretensión.

ANTECEDENTES

1. El 6 de mayo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 738/2025 presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Barcelona, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. La persona reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
2. El 20 de diciembre de 2024 una persona física actuando en nombre y representación de la ahora persona reclamante presentó una SAIP en la que demandaba: "Tramitar este formulario al PORTAL DE TRANSPARENCIA y al organismo encargado de esta gestión, de los agentes de la Guardia Urbana de Barcelona que han accedido a la USD desde 2020 hasta la actualidad (diciembre 2024) fuera de las convocatorias de plazas, o sea las agregaciones que se han producido en estas fechas y las permutas, necesitamos el número de agregaciones y los TIPS de los compañeros agregados a la USD, ya que hay una bolsa de agentes en reserva y no han seguido el orden de acceso".
3. El 18 de marzo de 2025 la persona reclamante presenta una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en calidad de delegado electo y vicesecretario de SIP-FEPOL BCN en la que demanda: "QUE SE NOS FACILITEN LOS DATOS YA INSTADOS. TODAS LAS PERMUTAS AUTORIZADAS EN GUARDIA URBANA DESDE EL 2021 HASTA FINALES DEL 2024, Y AHORA DESPUÉS DE TANTA DEMORA Y AUSENCIA DE RESPUESTA, DEL 2025. TAL INSTANCIA YA SE HIZO EN DOS OCASIONES. 1ª EN 28/04/2024 Y LA SEGUNDA EL 01/06/2024 (.../...) PETICIÓN: DOCUMENTACIÓN DONDE SALGAN TODAS LAS PERMUTAS CONCEDIDAS DENTRO DE LA GUARDIA URBANA DE BCN DEL 2021 A FINALES DEL 2024".
4. El 23 de abril de 2025, el Ayuntamiento de Barcelona, mediante comunicación sustitutoria, da respuesta a la solicitud de información con número de registro 20259115750 (correspondiente a la presentada el 18/03/2025) en la cual se informa el número de permutas tramitadas desde el año 2021 al 2025 con indicación de las que han sido autorizadas, denegadas o desestimadas y las que están en fase de tramitación.
5. En la Reclamación se concreta el objeto en: "QUEREMOS TODAS LAS PERMUTAS REALIZADAS EN GUARDIA URBANA DE 2021 A 2025. SOLICITAMOS UNA AUDITORÍA Y FISCALIZACIÓN, LA POLICÍA SE MERECE LA MÁXIMA TRANSPARENCIA Y BUENOS HÁBITOS POSIBLES". Indica que el Ayuntamiento le ha facilitado parcialmente la información demandada. Manifiesta que: "después de 3 registros para pedir el número de permutas llevadas a cabo en toda la Guardia Urbana de BCN desde 2021 hasta la actualidad, (tras un año de espera, constatando una falta total de transparencia) responden con unos datos totalmente incorrectos y que hacen dudar del buen funcionamiento del órgano de la Guardia Urbana. Partimos de la base de que solo en una unidad, la USD de no más de 60 agentes tenemos constancia de que en 3 años, 11 personas han llevado a cabo positivamente un cambio de lugar de trabajo por otra persona por mutuo acuerdo. Seguidamente, recordar que como delegados electos y policías tenemos contacto con muchísimo más personas y el número puede llegar a 100 permutas constatadas, recordar que somos 3500 agentes, pero desde el portal de transparencia del Ayuntamiento de BCN o la propia Guardia Urbana se niegan a facilitar".
6. El 9 de mayo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
7. En la misma fecha, la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Barcelona y le requiere que, dentro del plazo de cinco días, haga llegar los datos identificativos y de contacto (nombre y cargo dentro de la organización, correo electrónico y teléfono) de la persona o personas que representarán a la Administración en las sesiones de mediación, así como dos posibles fechas para agendar la celebración de la sesión y, para el caso de que se quiera celebrar por medios telemáticos, indique los motivos de la preferencia.
8. El 21 de mayo de 2025 la GAIP reitera la petición de datos indicados en el antecedente anterior y, al amparo de los artículos 33.4 y 34.1 del Reglamento de la GAIP, requiere al Departamento que en el plazo de 15 días haga llegar a esta Comisión un informe de posicionamiento, los expedientes completos relativos a las solicitudes de acceso a la información pública, y la identificación de las terceras personas que resulten afectadas por la información a la que se reclama el acceso, si las hubiera.
9. El 11 de julio de 2025 el vocal mediador certifica la imposibilidad de alcanzar ningún acuerdo por la falta de colaboración de la parte reclamada en las convocatorias de las sesiones de mediación.
10. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, señalando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Falta de colaboración

Los antecedentes ponen de manifiesto que el Ayuntamiento no aporta a estos procedimientos la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de las Reclamaciones ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que

"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación"

3. Sobre la estimación parcial de la información solicitada y límites

La información reclamada, de acuerdo con la información aportada y el objeto de la Reclamación, se concreta en la documentación acreditativa de las permutas realizadas en la Guardia Urbana desde el año 2021 al 2025 (18/04/2025, fecha de la última SAIP). Esta información es, de acuerdo con lo que establece el artículo 2.b LTAIPBG, información pública ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

La LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Y de acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

En primer lugar y respecto a las consideraciones formuladas por la persona reclamante sobre los datos facilitados por el Ayuntamiento, que afirma que son "unos datos totalmente incorrectos y que hacen dudar del buen funcionamiento del órgano de la Guardia Urbana", conviene recordar la doctrina de la GAIP en cuanto a la veracidad de la información (en particular, la Resolución 86/2023, de 2 de febrero). Según esta Comisión, la veracidad es requerida por el artículo 6.1.a LTAIPBG, a efectos de garantizar la calidad de lo que se divulga en ejercicio de las obligaciones de transparencia o publicidad activa, ya que la veracidad es necesaria para ofrecer la imagen real de la organización y el funcionamiento de la Administración. En cambio, a efectos del derecho de acceso a la información pública (artículos 2.a y b y 18 LTAIPBG), esta se define esencialmente a partir del hecho de encontrarse en poder de o a disposición de la Administración, sin ningún requisito explícito de veracidad. Cabe recordar también que la GAIP no tiene atribuida ninguna potestad de inspección, ni ninguna competencia que le permita fiscalizar la información que las Administraciones proporcionan a las personas interesadas en los procedimientos de acceso a la información pública, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la LTAIPB, así como el artículo 7 del RGAIP.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que la persona reclamante goza de un carácter reforzado como delegado sindical de acuerdo con el artículo 10.3.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOS) que otorga a los delegados sindicales "las mismas garantías que las establecidas legalmente para los miembros de los comités de empresa o de los órganos de representación que se establezcan en las administraciones públicas, así como los siguientes derechos además de lo que pueda establecerse mediante un convenio colectivo", entre los cuales: "Tener acceso a la misma información y documentación que la empresa ponga a disposición del comité de empresa. Los delegados sindicales están obligados a guardar secreto profesional en las materias en las que legalmente proceda". Y respecto al Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, el artículo 40 establece que las juntas de personal y los delegados de personal tienen legitimación para recibir información sobre la política de personal (40.1.a), tener conocimiento y ser escuchados sobre el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como sobre el régimen de vacaciones y permisos (40.1.d), vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y ocupación, y ejercer, si procede, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes (40.1.e), entre otros.

Ciertamente, el Ayuntamiento facilitó los datos que hacen referencia a las permutas en el período solicitado, pero NO la documentación acreditativa de la concesión de estas que es objeto de la solicitud.

En cuanto a la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance, deben realizarse mediante la ponderación previa de los bienes jurídicos protegidos y los intereses presentes. En el caso que nos ocupa la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos en la Ley de Transparencia porque no ha accedido a la información reclamada, y, además, la administración reclamada, al no haber colaborado con esta Comisión, no ha invocado la existencia de ningún elemento que permita prever la limitación del derecho más allá de los datos identificativos de las personas a las cuales se les han concedido las permutas. El artículo 24.1 LTAIPBG prevé que se debe dar acceso a la información pública si se trata de información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos, salvo que, excepcionalmente, en el caso concreto deba prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos.

Por tanto, teniendo en cuenta todo lo referido anteriormente, esta Comisión considera pertinente estimar parcialmente el derecho de acceso a la información reclamada. Es importante reiterar que, dada la falta de colaboración, es responsabilidad exclusiva del propio Ayuntamiento aplicar el régimen previsto en los artículos 24 y 25 LTAIPBG a efectos de cumplir con la normativa relativa a la protección de datos personales, en el momento de ejecutar esta resolución.

Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá hacerlo constar así, sin que quede obligada por esta resolución a elaborarlos para satisfacer la reclamación.

4. Sobre la inadmisibilidad parcial de la Reclamación

En la reclamación se solicita también una "auditoría y fiscalización" y se añade "la policía se merece la máxima transparencia y buenos hábitos posibles".

En relación a esta petición, conviene aclarar que la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública vela por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública y ejerce las funciones de acuerdo con el artículo 7 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio. Entre estas se encuentra la de resolver las reclamaciones contra las resoluciones expresas o presuntas y las comunicaciones que sustituyan las resoluciones en materia de acceso a la información pública (artículo 7.2 b del RGAIP).

El artículo 33.1 RGAIP establece que esta Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública debe verificar la solicitud y puede acordar, si procede, la inadmisión de la reclamación o solicitar a la persona reclamante que subsane la solicitud. Y el apartado 2 del mismo artículo indica que la Comisión únicamente puede inadmitirla si esta no tiene por objeto el derecho de acceso a la información pública o si no cumple los requisitos establecidos por los artículos anteriores.

Y el artículo 53.3 del Decreto 8/2021 establece que NO son solicitudes de acceso a la información pública las solicitudes o peticiones que tengan por objeto la pretensión de que las administraciones públicas lleven a cabo cualquier otra actuación distinta a la de proporcionar información pública preexistente.

Claramente, en este punto la pretensión de la persona reclamante no es la obtención de información pública en los términos previstos en el artículo 2.b LTAIPBG, sino que la administración realice una actuación que no puede inscribirse en el marco de la Ley de Transparencia.

Por ello, es procedente inadmitir parcialmente la reclamación en lo que respecta a la petición de auditoría y fiscalización.

5. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación así como el acceso a estos son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodio y responsable primero de la falta de localización.

Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Así pues, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Provisión de puestos de trabajo (0059), serie Permutas (1473).

6. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para facilitar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, dada la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, para los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en los que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

7. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 17 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar parcialmente la Reclamación 738/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
2. Inadmitir parcialmente la Reclamación 738/2025 de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 4.
3. Requerir al Ayuntamiento de Barcelona que facilite a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
4. Requerir al Ayuntamiento de Barcelona que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
5. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
6. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 738/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Los plazos establecidos en esta Resolución para facilitar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no facilita la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.