Acceso al expediente 426/2025 sobre rectificación de errores materiales de los ejercicios 2019 a 2023

Resolución 1153/2025, de 24 de julio

Resumen: Se estima el derecho de acceso a la información solicitado, ya que la Administración no ha acreditado la concurrencia de un abuso de derecho respecto a la solicitud de información específica.

De acuerdo con lo recogido en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, para considerar inadmisible la petición debido al ejercicio abusivo del derecho de acceso, se debe poder verificar la presencia de los elementos que la definen, tales como: no fundamentarse exclusivamente en el volumen de información solicitada o en el hecho de que una misma persona haya formulado un número importante de solicitudes; debe acreditarse la intencionalidad de colapsar o perjudicar a la Administración y no obtener información; es decir, que la finalidad de la solicitud no coincida con la finalidad de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG). La apreciación de este supuesto debe hacerse con carácter restrictivo y solo para los casos específicos en que se produzca, pero no con carácter general o de forma indeterminada (tal como se recoge en las resoluciones de la GAIP contenidas, entre otras, en la resolución 981/2023 y 356/2017).

Corresponde a la Administración la carga de probar las circunstancias que permitan apreciar la existencia de un abuso de derecho. Sin desmerecer la descripción de carácter general que ha motivado la decisión institucional adoptada por el alcalde, esta Comisión considera que, dado que no se ha aportado una acreditación específica, ni una descripción concreta de los hechos en los términos antes mencionados, no se ha podido verificar su adecuación para justificar la invocación del abuso de derecho.

ANTECEDENTES

El 4 de mayo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 701/2025, contra el Ayuntamiento de Banyeres del Penedès, en relación con la solicitud de acceso a la información pública (SAIP) indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). Se manifiesta que "no se ha entregado el acceso a la información relativa al expediente 426/2025 rectificación de los errores materiales de los ejercicios 2019 a 2023".

El 20 de marzo de 2025, el reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al Ayuntamiento de Banyeres del Penedès en la cual demanda la siguiente información:

• "el acceso completo al expediente 426/2025".
• "Este acceso debe comprender, sin ninguna omisión, la totalidad de los documentos que integran el expediente, incluidos informes, comunicaciones, resoluciones, actos, notificaciones, dictámenes y cualquier otro documento generado, recibido o custodiado por este Ayuntamiento u otros órganos o entidades públicas en relación con el expediente mencionado. Esto incluye, de manera expresa, cualquier documento emitido por la Diputación de Tarragona, comunidades autónomas u otros entes administrativos que hayan intervenido".

El 8 de mayo de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

El 15 de mayo de 2025 la GAIP recibe del Ayuntamiento una comunicación la cual indica que:

"traslada el escrito que les hicimos llegar el pasado 10 de abril de 2025, en el cual les informo que, ante la apreciación del abuso de derecho por parte de esta persona, por el asedio continuo y desproporcionado de reclamaciones, quejas y recursos administrativos, esta Alcaldía tomó la decisión de no dar respuesta a sus solicitudes, considerando que el abuso de derecho es un límite al ejercicio de los derechos subjetivos, sujetos a las exigencias de la equidad, la buena fe y la función social".

El escrito adjunto es una comunicación del alcalde que expone la situación consistente en la reiteración de forma continuada y abusiva por parte de la persona reclamante, quien "utiliza de manera reiterada y desmesurada los canales de comunicación y los mecanismos institucionales previstos para la ciudadanía —entre ellos, su organismo— no con voluntad de mejora o colaboración, sino con el objetivo de saturar, colapsar y desestabilizar el funcionamiento ordinario de la administración local". Se considera que "esta conducta constituye un abuso de derecho, dado que utiliza los recursos públicos con una finalidad contraria al espíritu con que han sido creados, generando una carga injustificada para los servicios técnicos y jurídicos municipales y perjudicando gravemente la capacidad de gestión del Ayuntamiento".

La Administración destaca también "que su actitud ha derivado en episodios de amenaza e intimidación, tanto hacia mi persona como hacia otros miembros del consistorio y vecinos del municipio, hecho que agrava aún más la situación".

"Es por ello que, desde este momento, les comunico formalmente que, a petición mía, y en ejercicio de la responsabilidad institucional que me otorga el cargo de alcalde, este Ayuntamiento ha decidido no dar más respuesta a las comunicaciones provenientes de esta persona, hecho que ya se ha comunicado al resto de miembros del consistorio y a la Secretaría municipal (se acompaña comunicación dirigida a los regidores y regidoras del Ayuntamiento y a la secretaria). Esta medida se adopta para proteger el interés general, garantizar la continuidad del servicio público y evitar que la institución se vea bloqueada por una actuación claramente abusiva y malintencionada".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y el 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, señalando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre el derecho de acceso a la información y el abuso de derecho en esta Reclamación

El objeto de la reclamación consiste en solicitar el acceso completo al expediente 426/2025 que, según el reclamante, debe comprender "sin ninguna omisión, la totalidad de los documentos que integran el expediente, incluidos informes, comunicaciones, resoluciones, actos, notificaciones, dictámenes y cualquier otro documento generado, recibido o custodiado por este Ayuntamiento u otros órganos o entidades públicas en relación con el expediente mencionado. Esto incluye, de manera expresa, cualquier documento emitido por la Diputación de Tarragona, comunidades autónomas u otros entes administrativos que hayan intervenido". Se desconoce sobre qué asunto se refiere este expediente; en todo caso, en la reclamación se manifiesta que la Administración "no ha entregado el acceso a la información relativa al expediente 426/2025 rectificación de los errores materiales de los ejercicios 2019 a 2023".

A pesar de la falta de precisión respecto al objeto solicitado, se puede deducir que, al tratarse de un expediente y hacer mención de unos ejercicios, bien podría consistir en información pública en los términos definidos en el artículo 2 LTAIPBG, que establece que tiene esta consideración aquella "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Cabe tener en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

Respecto a la concurrencia de límites, esta Comisión no puede apreciarlos debido, por un lado, a la indeterminación del objeto reclamado y, por otro, por la falta de informe del Ayuntamiento que indique sus consideraciones al respecto, donde solo se han concentrado en invocar la circunstancia de un abuso de derecho que, a criterio de la Administración, daría lugar a la inadmisibilidad de la petición de información.

Los antecedentes muestran que la Administración reclamada, en respuesta a la solicitud de informe sobre la reclamación, ha remitido un comunicado que ya había sido remitido anteriormente a esta Comisión en el marco de otra reclamación presentada por el mismo reclamante. En dicho comunicado se expone una situación que se califica de desbordante en cuanto a la actuación del reclamante. No obstante, no se concreta específicamente, en relación con este caso, cuál es el alcance de la situación, cuál es el contenido de la información reclamada ni qué repercusiones concretas justifican que esta actuación se considere abusiva.

En la comunicación del Ayuntamiento únicamente se refiere, de forma genérica, a las peticiones de información propiciadas por el reclamante de forma insistente, sin hacer referencia a cuál es su número, ni a qué se refieren, y tampoco contiene una mención concreta al tipo de repercusiones que producen esta reiteración de peticiones. Lo que se afirma es que la situación consistente en la insistencia continuada y abusiva por parte de la persona reclamante, quien "utiliza de manera reiterada y desmesurada los canales de comunicación y los mecanismos institucionales previstos para la ciudadanía —entre ellos, su organismo— no con voluntad de mejora o colaboración, sino con el objetivo de saturar, colapsar y desestabilizar el funcionamiento ordinario de la administración local". Esta descripción genérica da lugar a adoptar la decisión del alcalde manifestada de "no dar más respuesta a las comunicaciones provenientes de esta persona". Concretamente, se dice que "el abuso de derecho por parte de esta persona, por el asedio continuo y desproporcionado de reclamaciones, quejas y recursos administrativos, esta Alcaldía tomó la decisión de no dar respuesta a sus solicitudes, considerando que el abuso de derecho es un límite al ejercicio de los derechos subjetivos, sujetos a las exigencias de la equidad, la buena fe y la función social".

Dados los antecedentes descritos, esta Comisión considera que, tal como está formulada la apreciación de la situación de abuso de derecho en esta reclamación, no se puede atender por no disponer de ninguna otra referencia que resultaría imprescindible para poder verificar la adecuación del abuso de derecho descrito por el Ayuntamiento respecto de esta reclamación.

Desde un inicio, esta Comisión reconoció "sobre la aplicación al ámbito del derecho de acceso del principio general de la buena fe y de prohibición del abuso de derecho recogido en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, que haría inadmisible el ejercicio abusivo del derecho de acceso, pero con el entendido de que el carácter abusivo no puede referirse al volumen de información solicitada o al hecho de que una misma persona haya formulado diversas solicitudes, sino que debe aplicarse restrictivamente a los casos en que se acredite que la intencionalidad de la persona reclamante no es obtener información para realizar el control de la actividad pública, sino colapsar la Administración o perjudicar intencionadamente su buen funcionamiento, instrumentalizando con esta finalidad el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, y corresponde a la Administración que lo invoca la carga de acreditarlo (Resolución de la reclamación 36/2015 y Resolución de la reclamación 7/2016 a la Resolución 356/2017)", mencionadas en la Resolución 356/2023.

En el caso de la reclamación que ahora se examina, era pues necesario que la Administración, tras haber recibido la petición de la información, hubiera apreciado el abuso, a la vista de la concurrencia de los elementos antes mencionados que justifican la consideración de la situación denunciada como abusiva. Sería necesario haber descrito, para el caso concreto, el detalle del número de peticiones de información que provienen del mismo reclamante y cómo estas peticiones dan lugar a la situación de colapso que afirma el alcalde, incluso con una descripción respecto de los términos en que se afecta el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sin esta descripción, más allá de la mera afirmación, no es posible constatar que la verdadera finalidad del ejercicio del derecho de acceso no se ajuste a la establecida en la LTAIPBG. La mera invocación de la situación abusiva no permite verificar la concurrencia de los elementos imprescindibles para corroborar la procedencia de la inadmisibilidad derivada por un abuso de derecho que la Administración debe demostrar. Todo ello, además, con el entendido de que la apreciación de la concurrencia de estas circunstancias para determinar el abuso de derecho debe hacerse con carácter restrictivo.

La Comunicación del Ayuntamiento, como se ha dicho, contiene una descripción general de la situación, sin referirse específicamente a ninguna petición como la ahora reclamada, y el alcalde ha valorado y apreciado esta situación, adoptando una decisión genérica de impedir cualquier acceso a la información por parte del reclamante. No consta ninguna resolución que inadmita específicamente la solicitud inicial de acceso a la información pública relativa al expediente solicitado. Se afirma que "utiliza los recursos públicos con una finalidad contraria al espíritu con que han sido creados, generando una carga injustificada para los servicios técnicos y jurídicos municipales y perjudicando gravemente la capacidad de gestión del Ayuntamiento".

Sin desmerecer la descripción de la conducta abusiva que ha motivado la decisión institucional adoptada por el alcalde en relación con la situación expuesta, esta Comisión considera que la denegación de acceso a la información pública solicitada, basada en este motivo, exigía una acreditación específica y fundamentada del supuesto concreto. En consecuencia, esta Comisión no ha podido verificar la concurrencia de los elementos imprescindibles para considerar una inadmisibilidad basada en el abuso de derecho invocado.

De acuerdo con lo expuesto, esta Comisión debe atender la reclamación presentada respecto al expediente solicitado y el Ayuntamiento deberá apreciar antes de su entrega si concurren límites que puedan impedir la entrega de la información concernida por estos.

3. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos. Y el artículo 67 y 68 del Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración digital establece que el SGD garantiza el cumplimiento de la política de gestión documental y archivo y que los sistemas de información y aplicaciones de gestión deben emplear preferentemente las herramientas de gestión documental corporativas. Y en caso de emplear soluciones no corporativas, estas deben garantizar su cumplimiento.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

4. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 24 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 701/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 2.
2. Requerir al Ayuntamiento que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días contados desde la notificación de esta resolución al Ayuntamiento.
3. Requerir al Ayuntamiento que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 701/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Iolanda Pineda Balló
Presidenta

Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por la Administración reclamada. La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad. Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP. Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución. Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.