Una representante sindical de CCOO solicitó el acceso al expediente laboral de una trabajadora al Ayuntamiento de Badalona. Tras no recibir respuesta, la GAIP estimó la reclamación, dado que la interesada autorizó el acceso y la información es de carácter público, habiéndose acreditado la legitimación mediante la autorización expresa de la titular.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 984/2025, de 3 de julio
ANTECEDENTES
1. El 1 de mayo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 692/2025, presentada por una persona física en calidad de Secretaria de la Sección Sindical de CCOO del Ayuntamiento de Badalona contra el Ayuntamiento de Badalona, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta alguna por parte del Ayuntamiento.
2. El 28 de marzo de 2025 la persona ahora reclamante presentó ante el Ayuntamiento de Badalona una solicitud de acceso a la información pública solicitando: "Acceso y vista de los documentos que formen parte del expediente laboral de la trabajadora XXX con DNI anonimizado ***3794** que estén en poder del Ayuntamiento".
3. En la reclamación se aporta un escrito en el que se expone:
"1. Que el día 28 de marzo de 2025 se presentó en el registro del Ayuntamiento de Badalona la petición de acceso y vista de los documentos que formen parte del expediente laboral de la trabajadora XXX. (Doc 1 y 2) 2. Que la vista del expediente se solicitó al detectar irregularidades en el despido de la trabajadora por causas no procedentes y que pueden ser constitutivas de delito. 3. Que el mismo día 28 de marzo se envió por correo electrónico al personal de recursos humanos, la solicitud y el justificante de la petición y se complementó con más detalle la solicitud de acceso a determinados informes jurídicos que debían motivar las diferentes propuestas de resoluciones vinculadas a la situación administrativa que dio como resultado el despido y la privación del derecho a la prestación de desempleo de dicha trabajadora. (Doc 3)"
Y solicita:
"1. Que por medio de la GAIP, la empresa nos dé con la mayor brevedad posible acceso a todos y cada uno de los informes técnicos y jurídicos vinculados al expediente o expedientes administrativos dentro de las fases del procedimiento administrativo que se haya generado en cada caso, sin ocultar ningún documento en el sistema TAO (plataforma electrónica empleada por el Ayuntamiento de Badalona). 2. Que se tenga por presentado este escrito, a los efectos oportunos."
Argumenta que "el Ayuntamiento de Badalona no nos ha dado acceso al expediente administrativo de una trabajadora de la corporación que ha resultado despedida y privada de su derecho a la prestación de desempleo".
4. El 9 de mayo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
5. En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Badalona y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.
6. El 12 de junio la GAIP reitera la petición de informe al Ayuntamiento y le solicita que suministre la información con carácter inmediato y, como máximo, en el plazo de 5 días. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.
7. El 26 de junio de 2025 la GAIP recibe un escrito en el que la trabajadora afectada autoriza a la persona reclamante a tener acceso y vista de su expediente laboral.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, que de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
Los antecedentes ponen de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que
"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".
3. Sobre el derecho a la información solicitada y límites
La información solicitada y reclamada —acceso y vista de los documentos que formen parte del expediente laboral de una trabajadora— es, de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBB, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido, las cuales deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados concurrentes (artículo 22.1 LTAIPBG).
Conviene recordar al Ayuntamiento de Badalona que, de acuerdo con el artículo 3.1.a) LTAIPBG, es un sujeto obligado a cumplir con las obligaciones de transparencia activa y a tramitar, conforme a la Ley, las solicitudes de acceso a la información pública.
En el caso que nos ocupa, la persona reclamante, que actúa como secretaria de la Sección Sindical de CCOO, ha aportado en el marco de este procedimiento la autorización de la persona de la cual se solicita el expediente laboral. Los expedientes personales del personal al servicio de las administraciones públicas tienen la función administrativa de reunir los documentos que incorporen los actos referentes a la vida administrativa. De acuerdo con la Tabla de evaluación y acceso documental (TAAD 80, DOGC 9187), forman parte de este expediente los documentos oficiales que son prueba de la carrera administrativa del trabajador/a y que definen el acceso y el ejercicio de los derechos y deberes y las situaciones administrativas hasta su cese, así como cualquier otro documento que tenga incidencia directa en nómina con carácter retributivo.
En cuanto a la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance, se deben realizar mediante una previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses en presencia. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos en la Ley de transparencia porque no ha accedido a la información reclamada y, además, la administración reclamada, al no haber colaborado con esta Comisión, no ha invocado la existencia de ningún elemento que permita prever la limitación del derecho.
El expediente al que se pretende acceder (expediente laboral de una trabajadora) presumiblemente debe contener datos de carácter personal e incluso algunos de ellos podrían ser considerados especialmente protegidos (como datos de salud, afiliación sindical, información de comisiones de infracciones penales o administrativas, entre otros). El artículo 24.3 LTAIPBG prevé que el acceso a la información pública que se refiera únicamente a datos personales del solicitante debe resolverse de acuerdo con la regulación del derecho de acceso que establece la legislación de protección de datos de carácter personal. Así, el artículo 15.3 del Reglamento Europeo de Protección de Datos establece:
"El responsable del tratamiento debe facilitar una copia de los datos personales objeto de tratamiento. Para cualquier otra copia que solicite el interesado, el responsable tiene derecho a percibir una tasa razonable basada en los costes administrativos. Cuando el interesado presente la solicitud por medios electrónicos, y salvo que este solicite que se haga de otra manera, la información debe facilitarse en un formato electrónico de uso común". Y, por último, el artículo 21.3 del Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, por el que se aprueba la refundición en un Texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de función pública establece que "cada miembro del personal puede acceder libremente a su expediente individual" y el artículo 92 relativo a los derechos de los funcionarios refiere el derecho a conocer su expediente individual y acceder libremente al mismo (apartado g)).
Dicho todo esto, teniendo en cuenta todo lo referido anteriormente, esta Comisión considera pertinente estimar el derecho de acceso al expediente laboral de la trabajadora.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación, conservación y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en su punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable principal ante la falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las demás entidades que integran el patrimonio documental de Cataluña están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Prestación y finalización del servicio activo (código 0060), serie Expedientes personales (1484).
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG).
El artículo 49.2 RGAIP prevé que, para los fines anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 3 de julio, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 692/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Ayuntamiento de Badalona que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Badalona que informe a la GAIP, en el plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 692/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.
Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, a menos que se especifique otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el suministro de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.