El reclamante solicitó estadísticas y expedientes anonimizados de denuncias de superiores contra subordinados al Departament d'Educació de la Generalitat de Catalunya. Tras una denegación parcial, la GAIP resuelve la inadmisión de la parte referente a la motivación de archivos (por no ser información preexistente) y la estimación parcial del resto, exigiendo la entrega de datos estadísticos y expedientes anonimizados respetando la protección de datos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1368/2025, de 18 de septiembre
Resumen: En cuanto a los límites que pueden concurrir en el caso presente, la GAIP, al detectar la posible concurrencia del límite relativo a la protección de datos personales, solicitó el informe preceptivo de la APDCAT. En su informe, la APDCAT concluye lo siguiente: "La normativa de protección de datos no impide el acceso de la persona reclamante a la información relativa a los empleados públicos que hubiesen intervenido en las diferentes actuaciones de investigación previa y expedientes disciplinarios tramitados, ya resueltos y no destruidos, que no hayan participado en las conductas irregulares, salvo que concurra alguna circunstancia excepcional. En cuanto a la información relativa a los presuntos infractores o infractoras que conste en las actuaciones de investigación previa y, si procede, posterior incoación del procedimiento disciplinario, el artículo 23 de la LTC establece la denegación al acceso salvo en el caso de la amonestación pública al infractor, o bien se disponga del consentimiento expreso de la persona afectada. Ahora bien, de acuerdo con los fundamentos que han sido expuestos, el acceso a los expedientes se puede facilitar a través del mecanismo de la anonimización o bien, cuando esta medida no sea efectiva, a través de un resumen de los expedientes, de manera que en ningún caso sean identificables los centros educativos ni las personas físicas afectadas (personas investigadas y, si procede, denunciantes o bien testigos)."
ANTECEDENTES
El 24 de abril de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 627/2025, presentada por una persona física contra el Departamento de Educación y Formación Profesional en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.
Con fecha 6 de febrero de 2025, la persona reclamante solicita al Departamento de Educación y Formación Profesional lo siguiente: "Estadísticas y expedientes denuncia superior jerárquico contra subordinado. Contenido de la solicitud: En el período comprendido entre el 27 de junio de 1995 hasta la actualidad, en relación al sistema público del Departamento de Educación, Departamento de Enseñanza o cualquier otra denominación del Departamento similar: Datos y estadísticas, durante el período mencionado, del número de denuncias presentadas de un superior jerárquico contra subordinado al órgano correspondiente de la administración pública, desglosadas por tipo (acoso laboral o cualquier otra causa motivo de la denuncia), por años, por provincias y por centros (escuela, instituto, escuela de adultos, EOI), con el cargo de la persona que interpone la denuncia, con las estadísticas de expedientes iniciados que han derivado en sanción, y los expedientes anonimizados (solicitud y conclusión de cada solicitud de denuncia presentada de superior jerárquico contra subordinado, tanto si han dado lugar a la apertura de expediente disciplinario como si no), las sanciones impuestas en los casos que ha habido apertura de expediente, y la motivación razonada y fundamentación de los que no derivaron en sanciones y/o fueron archivados."
La Reclamación presentada el 24 de abril de 2025 indica que el Departamento de Educación y Formación Profesional habría estimado parcialmente la SAIP, pero no habría entregado la información demandada. Concretamente, el Departamento habría resuelto lo siguiente con fecha 24 de marzo de 2025: "1. Aprobar parcialmente la solicitud de acceso a la información pública presentada el día 06/02/2025 de acuerdo con el informe propuesto de Inspección de servicios. 2. Entregar la información relativa a los datos y estadísticas demandados desde la fecha 27 de junio de 1995 en adelante en los próximos 30 días hábiles a la notificación de esta resolución. 3. Desestimar el acceso a la información relativa al cargo o puesto ocupado del denunciado y a los expedientes solicitados."
El 15 de mayo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
El 15 de mayo de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Departamento de Educación y Formación Profesional y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le tramite un informe sobre la Reclamación, así como también copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.
Con fecha 16 de mayo de 2025 la GAIP solicita un informe de la APDCAT conforme a la normativa aplicable.
Con fecha 1 de agosto de 2025 la GAIP recibe el informe de la APDCAT que concluye lo siguiente: "La normativa de protección de datos no impide el acceso de la persona reclamante a la información relativa a los empleados públicos que hubiesen intervenido en las diferentes actuaciones de investigación previa y expedientes disciplinarios tramitados, ya resueltos y no destruidos, que no hayan participado en las conductas irregulares, salvo que concurra alguna circunstancia excepcional. En cuanto a la información relativa a los presuntos infractores o infractoras que conste en las actuaciones de investigación previa y, si procede, posterior incoación del procedimiento disciplinario, el artículo 23 de la LTC establece la denegación al acceso salvo en el caso de la amonestación pública al infractor, o bien se disponga del consentimiento expreso de la persona afectada. Ahora bien, de acuerdo con los fundamentos que han sido expuestos, el acceso a los expedientes se puede facilitar a través del mecanismo de la anonimización o bien, cuando esta medida no sea efectiva, a través de un resumen de los expedientes, de manera que en ningún caso sean identificables los centros educativos ni las personas físicas afectadas (personas investigadas y, si procede, denunciantes o bien testigos)."
Con fecha 8 de agosto de 2025 la GAIP comunica lo siguiente al Departamento de Educación: "En relación con la Reclamación 627/2025, le trasladamos el informe emitido por la Autoridad Catalana de Protección de Datos (APDCAT) para su conocimiento y para que, en el plazo de 10 días, nos envíe su posicionamiento." Pasado con creces el plazo indicado, el Departamento no ha enviado su posicionamiento a la GAIP.
Con fecha 2 de septiembre de 2025 la GAIP comunica lo siguiente a la persona reclamante: "En relación con la Reclamación que ha presentado ante esta Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP), que entró el día 24/04/2025 y está señalada con el número de expediente 0627/2025, con el fin de poder identificar el objeto de la reclamación, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 68.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, le comunicamos la necesidad de que, en el plazo de 10 días hábiles, identifique qué información le ha sido entregada y qué información está pendiente de entrega por parte de la Administración reclamada en relación con su solicitud de acceso."
Con fecha 2 de septiembre la GAIP recibe las siguientes alegaciones de la persona reclamante: "En respuesta a su comunicación de hoy requiriéndome la documentación que me ha aportado la administración afectada, el Departamento de Educación, he estado revisando con cuidado y rigor la documentación y con tristeza, decepción y mucha indignación debo decirle que el Departamento de Educación no me ha aportado absolutamente nada, ni siquiera aquello que había dicho que me aportaría."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, LTAIPBG y el artículo 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, que de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, tanto a título individual como en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
Los antecedentes 5 y 8 ponen de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 del RGAIP:
"La Comisión comunica la reclamación al órgano o entidad que dictó la resolución impugnada y le solicita una copia completa y ordenada del expediente, un informe sobre la reclamación y toda la información o los antecedentes que puedan ser relevantes para la resolución del procedimiento de reclamación. La documentación, el informe y el resto de información solicitada se deben tramitar a la Comisión en un plazo máximo de quince días".Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la Administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, especialmente si se tiene en cuenta que, como manifiesta el fundamento jurídico siguiente, no es previsible la concurrencia de límites en la información solicitada y que, además, el artículo 33.7 del RGAIP prevé expresamente que "la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación", y la motivación razonada y fundamentación de los que no derivaron en sanciones y/o fueron archivados.
3. Sobre la inadmisibilidad parcial de la Reclamación
El artículo 29 de la LTAIPBG regula los motivos que justifican la inadmisión de las SAIP. Este artículo resulta también aplicable a las Reclamaciones ante esta Comisión. En este sentido, la Reclamación que nos ocupa debe ser parcialmente inadmitida, en la medida en que hay una parte de la información reclamada que no existiría, y que tendría que ser elaborada expresamente para dar respuesta al reclamante, a la luz de la literalidad de la Reclamación. Nos referimos concretamente a este ítem: "la motivación razonada y fundamentación de los que no derivaron en sanciones y/o fueron archivados."
Efectivamente, lo que demanda la persona reclamante en su solicitud es la motivación de actuaciones puntuales de personas al servicio de la Administración, motivación que con toda probabilidad tendría que ser elaborada expresamente para atender la solicitud, por lo que no reúne el requisito establecido por el artículo 2.b de la LTAIPBG para la información pública, de estar en poder de la Administración. Todas estas pretensiones, al no constituir información pública, no tienen amparo en el derecho de acceso a la misma, tal como establece el artículo 18.1 de la LTAIPBG.
En consecuencia, esta parte de la Reclamación debe ser inadmitida, en aplicación del artículo 33.2 de la LTAIPBG, que establece la inadmisibilidad de las reclamaciones que no tienen por objeto el derecho de acceso a la información pública.
4. Sobre el derecho a la información solicitada y límites
En cuanto al resto de la información reclamada y no entregada, cabe tener en cuenta lo siguiente: en primer lugar, la información solicitada y reclamada es, de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBB, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Se debe enfatizar que el artículo 53.1 de la DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a acceder a la información pública, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 de la LTAIPBG).
Asimismo, el Departamento es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1) a atender y resolver, en tiempo y forma, las solicitudes de acceso que le presenten las personas que ejercen su derecho de acceso a la información pública.
En cuanto a los límites que pueden concurrir en el caso presente, la GAIP, al detectar la posible concurrencia del límite relativo a la protección de datos personales, solicitó el informe preceptivo de la APDCAT. En su informe, la APDCAT concluye lo siguiente: "La normativa de protección de datos no impide el acceso de la persona reclamante a la información relativa a los empleados públicos que hubiesen intervenido en las diferentes actuaciones de investigación previa y expedientes disciplinarios tramitados, ya resueltos y no destruidos, que no hayan participado en las conductas irregulares, salvo que concurra alguna circunstancia excepcional. En cuanto a la información relativa a los presuntos infractores o infractoras que conste en las actuaciones de investigación previa y, si procede, posterior incoación del procedimiento disciplinario, el artículo 23 de la LTC establece la denegación al acceso salvo en el caso de la amonestación pública al infractor, o bien se disponga del consentimiento expreso de la persona afectada. Ahora bien, de acuerdo con los fundamentos que han sido expuestos, el acceso a los expedientes se puede facilitar a través del mecanismo de la anonimización o bien, cuando esta medida no sea efectiva, a través de un resumen de los expedientes, de manera que en ningún caso sean identificables los centros educativos ni las personas físicas afectadas (personas investigadas y, si procede, denunciantes o bien testigos)."
Concretamente, la persona reclamante solicita lo siguiente: 1) Estadísticas y número de denuncias presentadas y de expedientes de denuncia de superior jerárquico contra subordinado entre el 27 de junio de 1995 y hasta el momento de registrar la solicitud de acceso a la información pública en el sistema público del Departamento de Educación, Departamento de Enseñanza o cualquier otra denominación del Departamento similar desglosadas por tipo (acoso laboral o cualquier otra causa motivo de la denuncia), por años, por provincias y por centros (escuela, instituto, escuela de adultos, EOI), con el cargo de la persona que interpone la denuncia y las estadísticas de los expedientes que han derivado en sanción y las sanciones impuestas. Dado que esta información es meramente estadística y que se puede entregar completamente anonimizada, no debería haber ningún inconveniente desde el punto de vista de la LTAIPBG en cuanto a los límites al derecho de acceso a la información pública.
Sin embargo, en el segundo ítem de la solicitud sí concurre el límite a la protección de datos personales, tal como señala el informe de la APDCAT. Específicamente, en la SAIP, se solicita 2) "los expedientes anonimizados (solicitud y conclusión de cada solicitud de denuncia presentada de superior jerárquico contra subordinado, tanto si han dado lugar a la apertura de expediente disciplinario como si no)". A pesar de que la persona reclamante solicita los expedientes anonimizados, debe tenerse en cuenta lo indicado por la APDCAT. Por un lado, "La normativa de protección de datos no impide el acceso de la persona reclamante a la información relativa a los empleados públicos que hubiesen intervenido en las diferentes actuaciones de investigación previa y expedientes disciplinarios tramitados, ya resueltos y no destruidos, que no hayan participado en las conductas irregulares, salvo que concurra alguna circunstancia excepcional." Por lo tanto, en estos supuestos se podría facilitar el acceso.
Por otro lado, la APDCAT determina que "En cuanto a la información relativa a los presuntos infractores o infractoras que conste en las actuaciones de investigación previa y, si procede, posterior incoación del procedimiento disciplinario, el artículo 23 de la LTC establece la denegación al acceso salvo en el caso de la amonestación pública al infractor, o bien se disponga del consentimiento expreso de la persona afectada. En estos casos, en los que el acceso a los expedientes pudiera revelar la identidad de los infractores o cuando, a pesar de la anonimización del expediente, se pudiera incurrir en riesgo de reidentificar los centros educativos y los infractores, y dado que no se dispone de su consentimiento expreso, debe denegarse el acceso."
La tercera observación que realiza la APDCAT es que se podría facilitar el acceso a los expedientes "a través de un resumen (...), de manera que en ningún caso sean identificables los centros educativos ni las personas físicas afectadas (personas investigadas y, si procede, denunciantes o bien testigos)." No obstante, esta posibilidad no se ajusta a la LTAIPBG, ya que requiere una tarea de reelaboración de la información que excede el objeto del derecho de acceso a la información pública, el cual se limita a la información ya existente y en poder de la Administración (art. 2 de la LTAIPBG). Aunque pueda resultar una opción conveniente, no se puede imponer a la Administración.
En definitiva, la GAIP ampara el derecho de la persona reclamante a obtener la información solicitada, en los términos anteriormente mencionados. Si el Departamento no dispone de esta información, esta es la respuesta que debe darse a la persona reclamante, sin que quede obligado a elaborarla para dar cumplimiento a esta Resolución.
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, para los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 18 de septiembre de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar parcialmente la Reclamación 627/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 4.
- Inadmitir parcialmente la Reclamación 627/2025, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 627/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a considerar si es notificada a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, preferentemente por correo electrónico dirigido a [email protected], para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k del RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.