Acceso a documentos y comunicaciones para justificar opciones ofrecidas en un informe de inspección laboral

Resolución 877/2025, de 12 de junio

Resumen

Es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. En este supuesto, la persona reclamante solicita información de justificaciones documentales que evidencian unas opciones que se mencionan en el informe del PAL, es decir, demanda acreditaciones de actuaciones y decisiones tomadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones. Peticiones que no se pueden amparar en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29 LTAIPBG y el artículo 65 del Decreto 8/2021, por lo cual, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB).

ANTECEDENTES

1. Presentación de la reclamación

El 21 de abril de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 613/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que ha recibido respuesta por parte de la Administración.

2. La solicitud de acceso a la información pública (SAIP)

El 7 de marzo de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al CEB demandando información con relación a una referencia a diferentes opciones ofrecidas a la persona reclamante que consta en un informe emitido por el Área de Inspección General de Servicios de Personal. Concretamente demanda:

1. Acceder a cualquier documento, informe interno, acta de reunión o comunicación escrita (correo electrónico, oficio, etc.) en el que consten las opciones que desde el Consorcio de Educación de Barcelona se me han ofrecido para solucionar el conflicto y en el que se fundamenta la afirmación de que estas opciones no me han satisfecho.

2. En caso de que esta información no exista en ningún documento o registro, solicito que se tramite un certificado negativo oficial que acredite que no existe ningún documento que justifique la afirmación contenida en el informe administrativo.

El 5 de mayo de 2025 el CEB resuelve de forma acumulada por inadmisión un grupo de 6 SAIP presentadas entre el 7 de marzo y el 26 de marzo, entre las cuales la que es objeto de la Reclamación 613/2025 (código de trámite de la SAIP 89K4B5WH2 – código expediente PRE_2025_EXP_SIP001SOL2_00012082).

Respecto a esta solicitud, el CEB manifiesta:

La solicitud de acceso a la información pública, con código de expediente 12082, demanda justificación documental de las opciones mencionadas en el informe PAL. La solicitud demanda acceso a cualquier documento, informe interno, acta de reunión o comunicación en el que consten las opciones que el CEB ha ofrecido para solucionar el conflicto.

La persona solicitante presentó una solicitud anterior (SAIP 11168) que fue inadmitida dado que no son solicitudes de acceso a la información pública las solicitudes o peticiones que tengan por objeto la pretensión de que las administraciones públicas lleven a cabo cualquier otra actuación diferente a la de proporcionar información pública preexistente, ya que no consta en el archivo ningún listado, registro o relación de soluciones presentadas a la persona reclamante. Posteriormente presentó una reclamación ante la GAIP que finalizó por la pérdida objetiva de la reclamación con la Resolución 359/2025.

Y concluye:

De acuerdo con todo lo expuesto, se considera que el conjunto de solicitudes relacionadas en el punto 5 de los Hechos de esta resolución debe ser objeto de inadmisión, de acuerdo con diferentes artículos de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de acceso a la información pública y buen gobierno y el Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre transparencia y el derecho de acceso a la información pública y las siguientes causas:

• El artículo 2.b de la Ley 19/2014, y el artículo 53.3 del Decreto 8/2021 en relación con el artículo 64.1 del decreto, establece que no son información pública las solicitudes o peticiones que tengan la pretensión de que las administraciones públicas lleven a cabo cualquier otra actuación diferente a la de proporcionar información pública preexistente. Concurre en este caso de inadmisión la elaboración de documentación que no haya sido elaborada previamente o que no exista en los archivos de la Entidad.
• El artículo 65.1.c) del Decreto 8/2021 concreta que, a efectos de lo previsto en la letra a) del artículo 29.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, son inadmisibles a trámite las solicitudes de acceso a la información pública cuando tengan por objeto, entre otros, las informaciones que consistan en comunicaciones informales, o que se refieran a aspectos organizativos, o que no constituyan trámites del procedimiento. En este caso, concurre esta causa de inadmisión respecto a los correos internos o evidencias documentales de gestión interna, ya que se consideran documentos de trabajo interno sin relevancia o interés público.
• El artículo 29.2 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre establece que son inadmisibles a trámite las solicitudes de información consistentes en consultas jurídicas o peticiones de información o dictámenes, sin perjuicio de los supuestos de consulta u orientación establecidos por la legislación general de procedimiento administrativo o por las leyes sectoriales que se soliciten de acuerdo con la normativa correspondiente. Concurre en este caso esta causa de inadmisión, dado que lo solicitado son aclaraciones y consultas sobre actuaciones llevadas a cabo por el anterior director del Instituto Escuela del Trabajo, por la inspectora educativa del centro y por responsables de las unidades del Consorcio de Educación de Barcelona.
• En consonancia con los artículos 111-7 del Código Civil catalán y 111.9 y 7.2 del Código Civil español, la presentación por parte de la persona solicitante de 57 solicitudes de acceso a la información pública en un período de tiempo inferior al mínimo necesario para su adecuada tramitación, exponiendo a la Administración receptora a una caducidad forzada de los plazos de respuesta, y a las responsabilidades que de ello puedan derivarse, es contraria a la equidad y a la buena fe, y busca de forma evidente provocar el colapso en la Administración destinataria, suponiendo en consecuencia un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública.

A continuación expone que la persona reclamante dispone de otros mecanismos si considera que se ha producido una actuación irregular por parte del centro, la Inspección Educativa o las unidades del Consorcio de Educación de Barcelona y la situación de bloqueo que provoca el gran número de SAIP y reclamaciones presentadas. Asimismo hace referencia al coste que supone para el CEB la atención de estas SAIP y responder a las reclamaciones, gasto que considera contrario al principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos establecido en el artículo 3 apartado j) de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. También se invocan criterios subjetivos, y que "se debe tener en consideración que se ha resuelto y suministrado la información demandada con solicitudes anteriores presentadas, ya sean relacionadas con el objeto de esta resolución o con otras a lo largo de este año. Y, por tanto, se puede acreditar que la persona solicitante persigue una finalidad diferente a la transparencia, susceptible de producir un perjuicio, alteración o paralización ilegítima del funcionamiento normal del Consorcio de Educación de Barcelona, y en especial, al Instituto Escuela del Trabajo y a la Inspección territorial."

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021 e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil catalán en los artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español. Añade que el incumplimiento de estos principios "conlleva necesariamente una manifiesta falta de fundamento de la solicitud, por la cual, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, procede la inadmisión de la solicitud de acceso, por carecer de fundamento de forma manifiesta. De acuerdo con el artículo 64.2 del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, la interpretación y aplicación de las causas de inadmisión deben regirse por los principios generales de proporcionalidad, de temporalidad, de interpretación restrictiva en beneficio del acceso, de interdicción de la ampliación por analogía, de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad aplicables a los límites al acceso, establecidos en los artículos 20 y 22 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre."

El 8 de mayo la persona reclamante presenta alegaciones contra la Resolución de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información que ha recibido del CEB. Considera que "demanda acceso a documentos que justifiquen una afirmación administrativa que me afecta. La petición es concreta y legítima. La acumulación con otras SAIP no relacionadas vulnera mi derecho de acceso. Demando que la GAIP se pronuncie sobre la denegación recibida".

Estas alegaciones se refieren a la Reclamación 613/2025 y dicen:

Objeto de la reclamación: Incumplimiento del plazo legal de respuesta a la solicitud de acceso a la información pública con código 89K4B5WH2, presentada el 07/03/2025, relativa a la justificación documental de las opciones que el Consorcio afirma haber ofrecido en un informe administrativo.

Aportación de documentación y ampliación de motivos: El día 06/05/2025 he recibido la resolución de inadmisión por parte del Consorcio de Educación de Barcelona, correspondiente a la solicitud indicada. A pesar de haber recibido una respuesta formal, mantengo esta reclamación ante la GAIP, por las siguientes razones:

1. La resolución recibida no contiene ninguna valoración individualizada de mi petición, que está formulada de manera clara, concreta y plenamente ajustada al artículo 2.b de la Ley 19/2014.
2. La Administración ha aplicado una inadmisión genérica por supuesto abuso de derecho, acumulando esta solicitud con otras de contenido diferente, sin analizar su fondo ni valorar el derecho de acceso.
3. Esta petición reformula de manera legítima una anterior (exp. CEB_2024_EXP_SIP001SOL2_00011168) y reclama documentación relevante para ejercer mi derecho de defensa, ya que la Administración ha realizado afirmaciones sin aportar ninguna prueba.
4. La anterior reclamación sobre este tema (GAIP 359/2025) fue archivada sin resolución de fondo, lo cual no puede limitarme el acceso a la información ni justificar una nueva inadmisión.
5. Esta situación vulnera el derecho reconocido en el artículo 105.b de la Constitución Española y en la Ley 19/2014, y supone un uso indebido de la causa de inadmisión para impedir el acceso a la información pública legítima.

Por todo ello, solicito: Que la Comisión mantenga abierta la reclamación y se pronuncie sobre el fondo de la cuestión, evaluando si la resolución de inadmisión recibida vulnera mi derecho de acceso a la información pública.

3. Alegaciones de la parte reclamante

El 8 de mayo la persona reclamante presenta alegaciones contra la Resolución de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información que ha recibido del CEB. Considera que "demanda acceso a documentos que justifiquen una afirmación administrativa que me afecta. La petición es concreta y legítima. La acumulación con otras SAIP no relacionadas vulnera mi derecho de acceso. Demando que la GAIP se pronuncie sobre la denegación recibida".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB el 8 de mayo, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 6 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 7 y el 26 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmiten mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo, invocando los principios de buena fe y equidad, en los términos definidos en el Código Civil catalán en los artículos 111-7 y 111-9, y también el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que "en aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a la fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y únicamente contra el CEB un total de 62 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 49 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo, 9 en abril y 8 en mayo). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025: 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente, las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión por desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho.

Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de transparencia porque se solicitan explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación

En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.

Respecto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben concurrir tres condiciones: 1) que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarlo o acreditarlo o, como mínimo, de argumentarlo razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que lo revelan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación denominada abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para calificar una práctica como abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, es necesario que se trate de una actuación perjudicial para los demás (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad para la cual se ejerce el derecho.

En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015, que dice: "Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los demás (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la sola finalidad de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)"; o en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre, cuando dice: "la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo, que considera que una "eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../..."

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal, para apreciar el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede ninguna protección; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

Como se advierte en el antecedente 2, en este supuesto, la persona reclamante solicita información de justificaciones documentales que evidencian unas opciones que se mencionan en el informe del PAL, es decir, demanda acreditaciones de actuaciones y decisiones tomadas por el personal de la administración en el ejercicio de sus funciones. Peticiones que no se pueden amparar en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29 LTAIPBG y el artículo 65 del Decreto 8/2021, por lo cual, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el CEB. Ha quedado acreditado que se reviste el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (u lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

Esta Comisión considera conveniente informar a la persona reclamante que, para su legítima defensa, dispone de los mecanismos adecuados por la vía judicial.

En último término, advertir a las partes que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal y como se define en el artículo 1.2 LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral desborda el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito, como tampoco lo son los recursos públicos que deben destinarse a atenderlo.

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 12 de junio de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 613/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar la finalización de su procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.