Un concejal solicitó al Ayuntamiento de Sant Celoni el desglose de las retribuciones, dietas y otras percepciones de los miembros electos durante 2024. Ante la falta de respuesta, interpuso reclamación. La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP) estimó la reclamación, considerando que la información es de interés público y debe prevalecer sobre la protección de datos.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 876/2025, de 12 de junio
Resumen de la resolución: La información solicitada, costes asociados a los miembros electos del consistorio durante el año 2024, es información pública que puede contener datos de carácter personal que no son meramente identificativos (art. 24.1 LTAIPBG) y, en principio, especialmente protegidos (art. 23 LTAIPBG) y, por tanto, el derecho de acceso debe ponderarse con el derecho a la protección de datos de la persona afectada, de acuerdo con el artículo 24.2 LTAIPBG. En esta ponderación se tendrán en cuenta las circunstancias mencionadas en este mismo artículo, en especial, el tiempo transcurrido, así como la finalidad alegada por la persona solicitante del acceso (presunto cobro ilegal).
Se recuerda que la transparencia y el derecho de acceso son un instrumento básico para la rendición de cuentas, un ejercicio de calidad democrática que la propia ley reconoce en su preámbulo como uno de sus objetivos. En cuanto a los datos personales, el legislador en el ámbito de la ley de transparencia determinó que, en el caso de los altos cargos municipales, condición que ostentan los y las electos, debe prevalecer el derecho a la información y obliga a realizar publicidad activa de la identidad de los miembros del Ayuntamiento (artículo 9.1.f) y de las retribuciones y dietas de los altos cargos (artículo 11.1.b).
ANTECEDENTES
El 19 de abril de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 604/2025, presentada contra el Ayuntamiento de Sant Celoni, por un electo de este ayuntamiento, en relación con la solicitud de acceso a la información pública (SAIP) indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). Manifiesta que no ha recibido respuesta a la información demandada.
El 3 de marzo de 2025, el electo reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública al Ayuntamiento de Sant Celoni en los siguientes términos: "solicito: Que se nos facilite el detalle del coste total que ha supuesto en el ejercicio 2024 las retribuciones de los miembros electos del consistorio, desglosado de la siguiente manera: 1. Retribución por concejal y por mes, especificando: • Salario y nómina fija (si procede). • Dietas por asistencia a plenos y comisiones. • Dietas de representación. • Otras percepciones asociadas al ejercicio del cargo. 2. Desglose de la cuantía total por concejal y por mes, detallando los importes percibidos durante todo el año 2024".
El 30 de abril de 2025, la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
En la misma fecha, 30 de abril de 2025, la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación. Esta petición se reitera el 23 de mayo de 2025.
A fecha de la resolución, esta Comisión no tiene constancia de ninguna indicación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
El artículo 39.1 LTAIPBG establece que:
"Las resoluciones expresas o presunciones en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".
La reclamación es presentada por un electo del mismo Ayuntamiento y, como ya se ha reconocido ampliamente por esta Comisión y la jurisprudencia, son admisibles las reclamaciones de los electos locales ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública, al amparo de la aplicación supletoria de la legislación de transparencia respecto de los regímenes jurídicos especiales de acceso previstos en la Disposición Adicional Primera de las leyes básica y autonómica de transparencia y acceso a la información pública.
De acuerdo con esto, la GAIP admite las reclamaciones presentadas al amparo de la LTAIPBG por una persona electa local, si bien, de conformidad con la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG, aplicará el derecho material derivado de la legislación de régimen local (art. 164 TRLMRLC) en todo aquello que se regule con carácter especial (plazos, límites, silencio), y supletoriamente la LTAIPBG, en aquello que no esté previsto (procedimiento general de garantía del derecho de acceso por la vía de la reclamación ante la GAIP).
El artículo 164.1 TRLMRLC dispone que:
"todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o alcaldesa o del presidente o presidenta, o de la comisión de gobierno, todos los antecedentes, los datos o las informaciones que están en poder de los servicios de la corporación y son necesarios para el desarrollo de su función", con la obligación de respetar la confidencialidad si el hecho de publicarlo puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros" (artículo 164.6 TRLMRLC).El régimen de acceso de los electos locales abarca, por una parte, el derecho a obtener la documentación íntegra de todos los asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones de los órganos colegiados, desde el mismo momento de la convocatoria, que el Ayuntamiento tiene la obligación de proporcionarles sin necesidad de petición previa (artículo 164.4 TRLMRLC); por otra parte, los electos locales pueden solicitar cualquier otra información de la corporación, y solo podrá desestimarse por resolución motivada, dentro de los cuatro días siguientes a la formalización de la solicitud, si el conocimiento o la difusión de la información pudiera vulnerar el derecho constitucional al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen, o si se trata de materias afectadas por la legislación general sobre secretos oficiales o por secreto sumarial (artículo 164.3 TRLMRLC).
2. Falta de colaboración de la Administración
El antecedente 5 manifiesta que el Ayuntamiento no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe calificarse como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que:
"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".3. Sobre el derecho a la información solicitada y la publicidad activa
La información solicitada y reclamada, el detalle del coste total que ha supuesto en el ejercicio 2024 las retribuciones de los miembros electos del consistorio, desglosado de la siguiente manera: 1. Retribución por concejal y por mes, especificando: Salario y nómina fija (si procede), Dietas por asistencia a plenos y comisiones, Dietas de representación, Otras percepciones asociadas al ejercicio del cargo; 2. Desglose de la cuantía total por concejal y por mes, detallando los importes percibidos durante todo el año 2024.
Esta información está de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG como información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".
Tratándose de la utilización de recursos públicos y de la captación de los electos y altos cargos de la administración, parece claro que la información reclamada tiene relevancia para la finalidad de la transparencia, como demuestra el hecho de que el artículo 11.1.b LTAIPBG dispone la obligación de las administraciones públicas de publicar de manera individualizada "las retribuciones, indemnizaciones y dietas, las actividades y los bienes de los miembros del Gobierno, de los altos cargos de la Administración pública y del personal directivo de los entes públicos, las sociedades, las fundaciones y los consorcios, y las indemnizaciones que deben percibir al dejar de ejercer el cargo" (artículo 11.1.b). En despliegue de esta previsión legal, el Decreto 8/2021, de 9 de febrero, dispone en su artículo 7 que: "A efectos de este decreto, se consideran altos cargos y personal directivo local, en todo caso, los cargos electos (...)". Por tanto, cabe concluir que es información a la que la persona reclamante tiene derecho a acceder, sin limitaciones.
A esta información, además, le son aplicables las obligaciones de publicidad activa, respecto de las cuales esta Comisión no dispone de competencias sobre su garantía pero que interesa recordar. Por expresa voluntad del legislador ante el interés público relevante que debe prevalecer, de esta información se debe realizar publicidad activa, de acuerdo con el artículo 11.1.b LTAIPBG, que dispone que están sometidos al régimen de transparencia y se deben publicar en el portal de transparencia las retribuciones, indemnizaciones y dietas de los altos cargos de las administraciones públicas, como lo son los electos locales.
En este sentido, se deben publicar las tablas retributivas con indicación de complementos y pluses específicos; dietas; y otras indemnizaciones por gastos de viaje, por la utilización de cualquier medio de transporte por razón de la prestación de servicios, derechos de asistencia. En relación con las indemnizaciones y dietas, las administraciones locales y las entidades de su sector público deben publicar las cuantías que apruebe la corporación anualmente por este concepto y que vienen determinadas en las bases de ejecución del presupuesto. Este apartado debe actualizarse cada vez que haya una actualización o cambio en el sistema retributivo o en las cuantías con la aprobación del nuevo presupuesto.
Además, cabe tener en cuenta que los sujetos sobre los que se proyecta la solicitud de información tienen la consideración de altos cargos o de personal directivo para lo que respecta a la aplicación de la Ley de transparencia, dado que según el Decreto que acabamos de citar en su artículo 7 se establece que: "Altos cargos y personal directivo local. 1. A efectos de este decreto, se consideran altos cargos y personal directivo local, en todo caso, los cargos electos".
En consecuencia, le resulta aplicable el artículo 31 del mismo Decreto:
"Retribuciones de altos cargos y personal directivo: 1. A efectos de la letra b) del artículo 11.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, deben hacerse públicas, con identificación del nombre, apellidos y cargo, con periodicidad mensual, tanto las retribuciones anuales de los altos cargos de las administraciones públicas y del personal directivo de las entidades de los sectores públicos de estas, de acuerdo con las tablas retributivas del año en curso, como las indemnizaciones y las dietas que efectivamente hayan percibido."En cuanto a la aplicación de los límites al derecho de acceso que deben tenerse en cuenta para poder resolver ponderadamente la reclamación, dado que el Ayuntamiento no ha colaborado con esta Comisión y no ha enviado la información necesaria, nos corresponde apreciarlos de oficio.
El único límite que esta Comisión podría oponer al acceso a la información reclamada es el relativo a la protección de datos personales. No obstante, se debe tener en cuenta el posicionamiento al respecto que ha venido realizando la APDCAT en este tipo de supuestos, en relación con la protección de datos personales (informe con referencia IAI 47/2023). Así, de acuerdo con la Autoridad, en un criterio que comparte la GAIP desde el inicio de su actividad, respecto a los altos cargos y personal directivo, la LTAIPBG es especialmente exigente en la publicidad de su actividad, lo que se traduce tanto en las obligaciones de publicidad activa que les afectan como en el establecimiento de principios de buen gobierno que les vinculan.
Respecto al alcance de las solicitudes de acceso a la información pública en relación con los ítems relacionados en esta reclamación, cabe tener en cuenta para ponderar los intereses en presencia que la ponderación entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la protección de datos de las personas afectadas debe ser favorable al acceso, específicamente en relación con la información que el reclamante solicita conocer, en el sentido de que, una vez obtenida la información solicitada, el tratamiento de la misma debe someterse a los principios y garantías de la normativa de protección de datos, y que tratar datos personales o utilizarlos posteriormente con contravención de los principios y garantías que establecen el RGPD y la LOPDGDD puede constituir una infracción de la normativa de protección de datos.
Como se recordó en el primer fundamento jurídico de esta resolución, la legislación de régimen local, al regular las condiciones del ejercicio del derecho de acceso a la información municipal por los miembros de las corporaciones (artículo 164 TRLMRLC, apartados 2 y 3), establece como posible limitación que fundamente motivadamente la denegación de la solicitud de información, que "el conocimiento o la difusión de la información pueda vulnerar el derecho constitucional al honor, la intimidad personal o familiar o a la propia imagen" (apartado 3, letra a).
La Agencia Catalana de Protección de Datos ha recordado que, como no podría ser de otra forma, también puede fundamentar la denegación del acceso cuando se afecten otros derechos fundamentales como el derecho a la protección de datos de carácter personal (artículo 18.4 CE), siempre de manera proporcionada (SSTC 11/1981, 57/1994, 66/1995, 11/2006, 206/2007), por lo que sería necesario efectuar la correspondiente ponderación de derechos.
Tratándose de una petición sobre los cobros de un cargo electo, esta información, como se ha dicho, es un instrumento básico para la rendición de cuentas, un ejercicio de calidad democrática que la propia ley reconoce en su preámbulo como uno de sus objetivos.
En definitiva, esta Comisión ampara el derecho del electo reclamante a obtener la información demandada sobre los pagos: retribuciones, indemnizaciones, dietas, asistencias, gastos de representación, tarjetas bancarias, etc. —se solicita estos pagos identificando el nombre y el cargo de la persona que los recibió, el concepto y la fecha de cada pago—, solicitando la información en formato hoja de cálculo.
En caso de que el Ayuntamiento no disponga de alguna de las informaciones solicitadas, debe manifestarlo claramente, sin que esté obligado por esta Resolución a generarla.
Otra información retributiva a la que tengan derecho los electos deberá examinarse en cada caso concreto para determinar si concurre alguna circunstancia que permita apreciar la prevalencia del derecho a la intimidad o a los datos personales y que, por tanto, impida su acceso al electo reclamante, como podría ser la información sobre las tarjetas bancarias si esta contiene más información que la estrictamente referida anteriormente.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros del ente local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primera en caso de falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Sistema retributivo y previsión social (código 0063), serie Expedientes de nóminas (1510) para el caso de las retribuciones y la serie Indemnizaciones por razones de servicio (1516) para el caso de las indemnizaciones y dietas.
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que: "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, dada la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe calificarse como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 12 de junio de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 604/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Ayuntamiento de Sant Celoni que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o de la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 604/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.