Reclamación de acceso a información sobre el origen escolar de alumnos de primer curso de universidades públicas catalanas y estimación de la GAIP

Resolució 720/2021, de 30 de juliol Número d’expedient de la Reclamació: 557/2021 Administració reclamada: Departament de Recerca i Universitats Informació reclamada: Nombre d’alumnes de primer de les universitats públiques de Catalunya. Sentit de la r esolució: Estimació Resum: No sembla justificat impedir la divulgació de la informació sol·licitada, escassament rellevant per avaluar els centres de secundària afectats, en base a un precepte que té per objecte posar límits a la divulgació de la informació relativa a l’avaluació educativa. Especialment si hom té en compte que l’article 20.2 LTAIPBG preveu que “les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia”; a la vista d’aquest precepte caldrà concloure que és altament qüestionable aplicar a aquest procediment un límit al dret d’accés a la informació pública instituït legalment per a objectes diferents al que ara ens ocupa, i més qüestionable encara projectar aquest límit a objectes que no ha previst el legislador, com és el municipi, la comarca i la titularitat del centre. L’article 69.5 del Decret 8/2021, de transparència i accés a la informació pública, preveu que “als efectes de la lletra e) de l'article 21.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, i específicament en l'àmbit educatiu, s'entén que l'accés a la informació pública pot perjudicar els drets dels menors d'edat en la mesura en què, entre altres supòsits, pugui afavorir la segregació escolar, segons la definició d'aquest concepte que estableixi la normativa sectorial en matèria d'educació” . Aquest precepte obre el focus, respecte del límit establert per l’article 184.1.c de la Llei d’Educació, i convida a aplicar el límit al dret d’accés a la informació pública de l’article 21.1.e LTAIPBG (els drets dels menors d’edat) a qualsevol dada que pugui afavorir la segregació escolar. Tanmateix, l’aplicació d’aquest límit al cas que ens ocupa és molt qüestionable, per dos motius: per una banda, perquè un reglament no té el rang necessari per regular límits al dret d’accés a la informació pública, ja que l’article 20.1 LTAIPBG estableix que aquest dret “només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”; i per l’altra, perquè l’informe del CIC no acredita, ni argumenta mínimament, els motius pels quals la divulgació de la informació sol·licitada pot afavorir la segregació escolar, cosa que sembla més aviat improbable, a la vista de les consideracions fetes als paràgrafs anteriors. Paraules clau: Administració de la Generalitat. Periodistes. Educació. Proves d’Accés a la Universitat. Segregació escolar. Avaluació educativa. Ponent: Josep Mir Bagó Antecedents 1. El 17 de juny de 2021 entra a la GAIP la Reclamació 557/2021, presentada per un periodista contra el Departament de Recerca i Universitats (DRU) de la Generalitat de Catalunya, en relació amb la sol·licitud indicada a l’antecedent següent. La persona recl amant no sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. El 10 de maig de 2021 la persona reclamant demana a la Secretaria d’Universitats i Recerca “la relació del nombre d'alumnes matriculats a primer curs dels diferents graus universitaris de les universitats públiques catalanes, que hagin accedit via Proves d'Accés a la Universitat (PAU) o Cicles Formatius de Grau Superior (CFGS), en el curs 2020- 2021. La relació ha d'incloure: 1) Nombre d'alumnes desagregat per cada grau de cada universitat. No s'ha d'incloure el nom, cognoms o altres dades personals dels alumnes, sinó simplement el nombre d'alumnes per grau de cada universitat. 2) Titularitat del centre d'educació secundària postobligatòria d'origen de l'alumne: si era un centre públic, concertat o privat 3) El municipi o comarca d'aquest centre d'origen i, a ser possible, el nom d'aquest centre. En cas que no hi hagi dades disponibles del curs 2020- 2021, sol·licitem les mateixes dades del darrer curs disponible” . 3. La Reclamació presentada el 17 de juny de 2021 indica que l’Administració no ha contestat la sol·licitud. 4. El 23 de juny de 2021 la GAIP comunica la Reclamació al DRU i li requereix que, dins del termini de quinze dies establert per l’article 33.4 RGAIP, li trameti un informe sobre ella, així com també còpia de l’expedient de la sol·licitud d’informació de la que deriva i, en general, dels antecedents que puguin ser rellevants per resoldre la Reclamació. 5. El 23 de juny de 2021 la GAIP admet provisionalment la Reclamació, informa a la persona reclamant sobre els aspectes més rellevants de la seva tramitació i de la posició jurídica que ostenta com a persona interessada, de conformitat amb la legislació de procediment administratiu i la de transparència i accés a la informació pública. Li demana especialment que informi a la GAIP immediatament de les comunicacions que rebi de l’Administració reclamada relatives a la informació pública sol·licitada, mentre duri la Reclamació. 6. El 16 de juliol de 2021 la GAIP rep l’informe del Consell Interuniversitari de Catalunya (CIC), que explica els motius pels quals la resolució sobre la sol·licitud indicada a l’antecedent 2 va ser notificada amb retard. Adjunta la resolució d’estimació parcial de la sol·licitud d’informació pública de la qual deriva la Reclamació, que estima el primer apartat de la sol·licitud i remet i orienta l’accés a la informació sol·licitada a l’espai web on es troba publicada. Desestima l’accés sol·licitat als apartats 2 i 3 de la sol·licitud en base a les consideracions següents: “L’article 21.2 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, preveu la limitació expressa del dret d’accés a la informació pública si la informació té la condició de protegida i així ho estableix expressament una norma amb rang de llei. En aquest sentit, l’article 184.1.c) de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació (en la redacció donada per la Llei 5/2020, del 29 d’abril, de mesures fiscals, financeres i administratives), estableix el següent: “L'avaluació ha d'ésser sotmesa als principis següents: ...c) Ús reservat de la informació individualitzada dels agents i dels centres i serveis educatius, pel que fa a l'avaluació general del sistema que pugui afavorir la segregació escolar. S'entén que afavoreix la segregació escolar l'accés als resultats de les proves d'avaluació desagregades per nom del centre; a les dades relatives a la composició social i econòmica del centre, i al procés d'admissió dels alumnes, entre altra informació.” La informació sol·licitada, relativa a la titularitat i municipi o comarca i nom del centre d’educació secundària postobligatòria d’origen de l’alumne matriculat, es troba protegida d’acord amb l’article 184.1.c) de la Llei 12/2009, del 10 de juliol, d’educació, amb la finalitat de prevenir situacions d’estigmatització i segregació escolar”. 7. El 19 de juliol de 2021 la GAIP comunica a la persona reclamant la informació aportada pel Departament i li dóna 5 dies per formular al·legacions. No consta que n’hagi formulat. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i contingut i abast generals del dret d’accés a la informació pública L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. L’article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte i concreta que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions i l’incompliment material del dret d’accés, quan aquest ha estat reconegut expressament o presumpta. D’acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació. L’article 2.c LTAIPBG defineix el dret d’accés a la informació pública com “el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei”. Per la seva banda, l’apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei”. Segons l’article 18.1 LTAIPBG, “Les persones tenen el dret d’accedir a la informació pública, a què fa referència l’article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda”. I l’article 20.1 de la mateixa llei afegeix que “El dret d’accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d’acord amb el que estableix aquesta llei. El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”. Així mateix, els apartats 2 i 3 de l’article 20 LTAIPBG estableixen els següents requisits i criteris per a l’aplicació dels límits legals al dret d’accés a la informació pública: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta (l’encapçalament de l’article 21 LTAIPBG es refereix expressament a què els límits enumerats per aquest precepte “poden” dur a la denegació de l’accés sol·licitat), de manera que l’article 22 de la mateixa Llei requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. 2. Sobre el dret d’accés a la informació sol·licitada La informació sol·licitada és la següent: 1. N ombre d'alumnes matriculats a primer curs de cada grau de cada una de les universitats públiques catalanes, que hagin accedit via Proves d'Accés a la Universitat (PAU) o Cicles Formatius de Grau Superior (CFGS), en el curs 2020- 2021; 2. Titularitat (pública, concertada o privada) del centre d'educació secundària postobligatòria d'origen de l'alumne; 3. Municipi o comarca del centre d'origen i, a ser possible, el nom d'aquest centre; en cas que no hi hagi dades disponibles del curs 2020- 2021, les mateixes dades del darrer curs disponible. Es tracta d’informació pública, atesa la definició feta d’aquest concepte per l’article 2.b LTAIPBG, perquè és informació que amb tota seguretat s’ha de trobar en poder del DRU. En conseqüència, i en aplicació dels articles 18.1 i 20.1 LTAIPBG, qualsevol persona té dret a accedir-hi, llevat que concorrin límits legals al dret d’accés a la informació pública que comportin la seva denegació. El CIC invoca el límit establert per l’article 184.1.c) de la Llei 12/200 9, del 10 de juliol, d’educació, que seria aplicable a les sol·licituds d’accés a la informació pública, en virtut de la remissió feta per l’article 21.2 LTAIPBG, i que estableix que “l 'avaluació ha d'ésser sotmesa als principis següents: ...c) Ús reservat de la informació individualitzada dels agents i dels centres i serveis educatius, pel que fa a l'avaluació general del sistema que pugui afavorir la segregació escolar. S'entén que afavoreix la segregació escolar l'accés als resultats de les proves d'avaluació desagregades per nom del centre; a les dades relatives a la composició social i econòmica del centre, i al procés d'admissió dels alumnes, entre altra informació”. No està clar que aquesta limitació al dret d’accés a la informació pública sigui aplicable al cas que ens ocupa, ja que el precepte citat la preveu per als processos d’avaluació del sistema educatiu, mentre que la informació demanada per aquesta Reclamació té un objecte diferent, com és el de conèixer la procedència escolar de l’alumnat que accedeix a la Universitat. Certament, els resultats obtinguts a les PAU per l’alumnat d’un centre poden ser un indici per avaluar els resultats i l’eficàcia de l’educació impartida, i així poder justificar l’aplicació al cas que ens ocupa de la limitació prevista per l’article 184.1.c de la Llei d’educació. Però sembla difícil que les dades sol·licitades en aquest procediment puguin servir realment per avaluar els centres, més que sigui en la perspectiva del seu èxit a les PAU. La sol·licitud demana el nombre d’alumnes matriculats als diversos graus, la titularitat pública, privada o concertada dels centres dels quals procedeixen i els noms dels centres i dels seus municipi i comarca; és a dir, al marge de les dades d’identificació, localització i classificació en funció de la titularitat dels centres, l’única informació sol·licitada que pot projectar una imatge determinada de cada centre és el nombre d’alumnes que en procedeixen i la universitat i el grau on s’han matriculat. Així, en base a la informació sol·licitada es podria oferir un quadre amb el nombre total d’alumnes d’una promoció d’un centre de secundària que s’han matriculat a la universitat, amb indicació de quants per a cada universitat i de quants a cada grau. És fàcil veure que es tracta d’una informació escassament indiciària de l’efectivitat o de l’èxit a les PAU dels centres de procedència, perquè aquestes dades no permeten valorar, ni comparar, la proporció d’alumnat matriculat que ha superat el darrer any de batxillerat o de formació professional, ni la de batxillers o de tècnics superiors que s’han presentat a les PAU, ni la dels que les han superat. Per tant, no sembla justificat impedir la divulgació de la informació sol·licitada, escassament rellevant per avaluar els centres de secundària afectats, en base a un precepte que té per objecte posar límits a la divulgació de la informació relativa a l’avaluació educativa. Especialment si hom té en compte que l’article 20.2 LTAIPBG preveu que “ les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia”; a la vista d’aquest precepte caldrà concloure que és altament qüestionable aplicar a aquest procediment un límit al dret d’accés a la informació pública instituït legalment per a objectes diferents al que ara ens ocupa, i més qüestionable encara projectar aquest límit a objectes que no ha previst el legislador, com és el municipi, la comarca i la titularitat del centre. Per una altra banda, i malgrat no ser invocat pel CIC, també cal tenir en compte que l’article 69.5 del Decret 8/2021, de transparència i accés a la informació pública, preveu que “als efectes de la lletra e) de l'article 21.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, i específicament en l'àmbit educatiu, s'entén que l'accés a la informació pública pot perjudicar els drets dels menors d'edat en la mesura en què, entre altres supòsits, pugui afavorir la segregació escolar, segons la definició d'aquest concepte que estableixi la normativa sectorial en matèria d'educació” . Aquest precepte obre el focus, respecte del límit establert per l’article 184.1.c de la Llei d’educació, i convida a aplicar el límit al dret d’accés a la informació pública de l’article 21.1.e LTAIPBG (els drets dels menors d’edat) a qualsevol dada que pugui afavorir la segregació escolar. Tanmateix, l’aplicació d’aquest límit al cas que ens ocupa és molt qüestionable, per dos motius: per una banda, perquè un reglament no té el rang necessari per regular límits al dret d’accés a la informació pública, ja que l’article 20.1 LTAIPBG estableix que aquest dret “només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”; i per l’altra, perquè l’informe del CIC no acredita, ni argumenta mínimament, els motius pels quals la divulgació de la informació sol·licitada pot afavorir la segregació escolar, cosa que sembla més aviat improbable, a la vista de les consideracions fetes als paràgrafs anteriors. Ateses les anteriors consideracions, és procedent descartar la concurrència de límits al dret d’accés a la informació pública en aquesta Reclamació i, en conseqüència, declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada. 3. Seguiment de l’execució L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el que preveuen els articles 48 i 49 RGAIP i l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix el termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP per lliurar la informació reclamada, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment; la desatenció d’aquest requeriment, vista la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, ha de ser qualificada d’infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública (que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG). L’article 49.2 RGAIP preveu que, als efectes anteriors, la Comissió pot posar aquests fets en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats. 4. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 30 de juliol de 2021, resol per unanimitat: 1. Estimar la Reclamació 557/2021 i declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada indicada a l’antecedent 2. 2. Requerir al Departament de Recerca i Universitats que lliuri a la persona reclamant la informació indicada a l’apartat 1 que encara no li hagi lliurat, dins del termini màxim de quinze dies. 3. Requerir al Departament de Recerca i Universitats a informar la GAIP, dins del termini de quinze dies, de l’òrgan o la persona responsable del compliment d’aquesta Resolució, així com de les actuacions dutes a terme per complir-la. 4. Convidar a la persona reclamant que informi a la GAIP de qualsevol incidència que es produeixi amb motiu del compliment d’aquesta Resolució. 5. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 557/2021 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Per substitució Elisabet Samarra Gallego Presidenta Els terminis establerts en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i si no s’especifica una altra cosa comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar-ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució , la persona reclamant pot posar- ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir-ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el compliment d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.