Acceso a expedientes de licencias y expedientes sancionadores de un camping

Resolución 1035/2025, de 10 de julio

Resumen: Se estima esta reclamación sobre la información solicitada respecto de la construcción del camping identificado; concretamente en relación con los expedientes de licencia de obras, la licencia de actividad y los expedientes de urbanismo. En lo que respecta a la información contenida en los expedientes sancionadores desde el inicio de la construcción y la copia del informe de inspección de vertido de tierras y/o rocalla, esta Comisión desconoce la situación sobre el estado de su tramitación, que no ha sido precisada ni ponderada por el Ayuntamiento, y con ello no es posible concluir de forma cierta y con precisión respecto a su accesibilidad, teniendo en cuenta, por una parte, la posible concurrencia de las limitaciones previstas en el artículo 21.1.b LTAIPBG sobre la investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias y, por otra, la oposición manifestada por una tercera persona afectada, invocando el respeto a su honor, imagen y su dignidad. Respecto de estas últimas consideraciones, esta Comisión considera que debería ser posible la entrega de esta información, tras haber ponderado previamente estas circunstancias.

ANTECEDENTES

El 31 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 503/2025, presentada contra el Ayuntamiento de Blanes en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). En la reclamación se manifiesta que no se ha recibido la información solicitada.

El 5 de febrero el reclamante presenta petición de información al Ayuntamiento de Blanes, en los siguientes términos: "Solicito Copia en papel desde el inicio de la construcción del Camping todos los expedientes de licencia de obras, todos los expedientes desde el inicio de actividad, todos los expedientes de urbanismo. Todos los expedientes sancionadores desde el inicio de la construcción copia informe inspección vertido tierras y/o rocalla".

El 11 de abril de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

El 11 de abril de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.

El 26 de mayo de 2025 la GAIP recibe solicitud del Ayuntamiento de Blanes de la apertura de un proceso de mediación en atención a la complejidad del asunto y por considerar que sería una forma adecuada de resolver la petición. Acompaña esta petición del Ayuntamiento un escrito de 9 de abril de 2025, de la representación de la persona afectada por la información solicitada, que se opone a la entrega de la información solicitada sobre el camping que no sea la estrictamente necesaria, dadas las actuaciones del reclamante y las "presiones, amenazas implícitas e intrusiones constantes que buscan minar su capacidad de trabajo y dañar su imagen pública, obstaculizando el ejercicio de sus funciones como miembro de este Ayuntamiento". También se pide al Ayuntamiento que tome medidas al respecto.

El 10 de junio de 2025 la GAIP traslada al reclamante la propuesta del Ayuntamiento de iniciar un procedimiento de mediación. Esta propuesta es rechazada por el reclamante el 11 de junio de 2025, quien insiste en el interés por acceder a la información demandada y en la consecución de la tramitación de este procedimiento de reclamación.

El 12 de junio de 2025 la GAIP comunica al Ayuntamiento la denegación de la propuesta de iniciar una mediación por parte del reclamante y se reitera la petición de información solicitada el 11 de abril de 2025 en el plazo de cinco días.

El 19 de junio de 2025 la GAIP recibe comunicación del Ayuntamiento que adjunta la siguiente documentación:

• Informe del arquitecto técnico de 18 de junio de 2025, que informa sobre la petición de los expedientes desde el inicio de la construcción del camping solicitado, urbanísticos, de obras, de protección de la legalidad urbanística y sancionadores existentes en los archivos de este ayuntamiento, debidamente anonimizados y que han podido ser digitalizados, y de los cuales se podría facilitar copia en papel al interesado, previa liquidación de la tasa correspondiente. Se menciona una lista de expedientes entre los cuales se mencionan expedientes disciplinarios por la restauración del terreno del camping que limita con la playa, vertiendo tierras y reconstrucción del cierre, sin licencia; disciplinario por la ejecución de obras de restauración del terreno lindante del camping con la playa sin licencia; Informes de inspección y de la Policía Local. Se hace saber que otros expedientes "se encuentran en formatos diferentes al estándar, por lo que no han podido ser fotocopiados con los medios habituales, motivo por el cual sería necesario personarse en el ayuntamiento para proceder a su consulta".
• Informe técnico de actividades municipales de 19 de junio de 2025, informa que "Consultados los archivos municipales, respecto de la actividad del camping solicitado, se localizan expedientes en formato papel. Se informa que respecto al expediente núm. 2950/2008 está digitalizado y se le entregó copia en papel al interesado en fecha 07/02/2025, que fue objeto de la Reclamación GAIP núm. 1431/2024. El resto de expedientes tendrían que ser digitalizados y contienen algunos documentos en formatos diferentes al estándar. Por este motivo solicitamos que la persona solicitante se personara en el departamento de Actividades de este Ayuntamiento, los consulte en papel y seleccione qué documentación desea en copia. Las copias -anonimizadas- le serán entregadas previa liquidación de la tasa correspondiente".

Se adjunta también un escrito de oposición de un tercero afectado por la petición de acceso a la información solicitada, expone la situación que es consecuencia de las acciones del reclamante y la afectación a los derechos al honor y la imagen, y se opone a que se tramite o facilite cualquier información relacionada con la persona afectada que no sea la estrictamente necesaria sobre el camping solicitado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y el 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, que aprueba el Reglamento de la Comisión (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso de las personas para solicitarla y obtenerla, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, ya sea a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta, deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre el derecho a la información solicitada y límites

La información reclamada relativa a la copia en papel, desde el inicio de la construcción del camping, de todos los expedientes de licencia de obras, de actividad, de urbanismo y sancionadores con copia del informe de inspección de vertido de tierras y/o rocalla, se constata que consiste en información pública de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG y el artículo 53.1 DTAIP que incluye

"cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones"

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a acceder a la información pública, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido, las cuales deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

En cuanto a los límites que pueden concurrir en esta reclamación, el Ayuntamiento ha hecho saber, tanto en el informe del arquitecto técnico como en el informe técnico de actividades municipales, la existencia de limitaciones que derivarían de la existencia de expedientes sancionadores, pero sobre los cuales no se conoce la situación respecto de su tramitación o si se han concluido, aspecto que no ha sido precisado ni ponderado por el Ayuntamiento. Con ello, esta Comisión no puede concluir de forma cierta respecto a su accesibilidad.

El artículo 21.1.b LTAIPBG establece un límite al acceso a la información pública cuando su divulgación pueda perjudicar la investigación o sanción de infracciones; es decir, si la información solicitada podría interferir con un proceso de investigación en curso o afectar la posibilidad de sancionar una infracción. Esto justificaría la denegación o restricción del acceso a dicha información. Pero se recuerda que sobre este punto se desconoce la situación de los expedientes e inspecciones mencionados en los informes sobre los cuales el reclamante solicita el acceso (antecedente 8).

Por otra parte, en este caso también concurre la oposición manifestada por una tercera persona directamente afectada por la información solicitada, quien se ha opuesto a la entrega de aquella información que no sea estrictamente necesaria, ya que considera que puede acarrearle un perjuicio en sus intereses.

Esta controversia de intereses ya se anunciaba en la propia petición de información realizada al Ayuntamiento, que de forma idéntica a la reclamación, solicitaba el acceso a la documentación de los expedientes urbanísticos y de actividades, con una referencia expresa a "todos los expedientes sancionadores y copia del informe de inspección de vertido de tierras y/o rocalla". La incidencia de que el acceso a la información solicitada pueda suponer respecto al protegido por el límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG debería haber motivado la correspondiente valoración y ponderación de la Administración reclamada, conocedora de la situación de los expedientes demandados.

Esto es relevante ya que, en caso de que los expedientes sancionadores sobre los cuales se solicita el acceso hagan referencia a procedimientos en trámite, extremo que esta Comisión desconoce, se advierte que efectivamente sería de aplicación el límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG. Además, y por norma general, se ha interpretado que, una vez finalizado dicho procedimiento, y siempre que afecte a personas físicas (no jurídicas), tampoco se podría reconocer el acceso a esta información si concurre el límite de la protección de datos personales, salvo que la persona consienta, lo cual, como se ha hecho saber por el afectado en este caso, ha manifestado expresamente su oposición (artículo 23 de la LTAIPBG).

Por otro lado, cabe tener en cuenta en este caso que el interés público en el acceso a la información adquiere relevancia por su utilidad para conocer el estado de afectación de la actividad sobre la cual se solicita la información y la correspondiente actuación municipal hacia un espacio de dominio público, como es el de la playa afectada y la correspondiente repercusión en el litoral y la costa afectada y, con ello, sobre el medio natural. Por tanto, para conocer también cómo toman las decisiones las correspondientes órganos administrativos relativas a la protección del espacio público haciendo uso, en su caso, de la potestad sancionadora.

En estos casos, para atender el interés público antes descrito, es decir, el interés de conocer cómo se ejerce una potestad administrativa y cumplir con las finalidades de transparencia establecidas en el artículo 1.2 LTAIPBG, no es necesario revelar los datos de carácter personal que constan en los informes. Esta anonimización de la documentación del expediente respecto de las identificaciones de las personas que figuren en ella se considera una forma adecuada de conciliar ambos intereses: preservar el acceso y la protección de datos personales. No obstante, no se puede obviar la dificultad de que la disociación realizada posiblemente no pueda evitar la posibilidad de conocer, por otras indicaciones, la identidad del afectado que se ha opuesto a la revelación de dicha información.

En definitiva, esta Comisión ampara el derecho de acceso parcial a toda la información solicitada por la persona reclamante relativa a los expedientes que dispone el Ayuntamiento sobre actuaciones urbanísticas y de licencias de actividad en los términos que se acaban de expresar. Se hace saber, en consecuencia, que el Ayuntamiento deberá velar por la correcta aplicación de la LTAIPBG en relación con la concurrencia de estas limitaciones detectadas sobre los expedientes sancionadores y los datos personales protegidos, en cuanto al derecho de acceso a los expedientes solicitados, cuando entregue la información.

Para aquella información de la que el Ayuntamiento no disponga, esta es la respuesta que debe darse al reclamante, sin que quede obligado a elaborarla para dar cumplimiento a esta Resolución.

3. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el cual se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primario en caso de falta de localización.

Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las demás entidades que de ellas dependan integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Licencias y comunicaciones urbanísticas (código 0139), Actividades con incidencia ambiental (código 0168), y Disciplina de actividades (código 0174).

4. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 10 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 503/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 2, con reserva de los datos personales concernientes a los expedientes sancionadores.
2. Requerir al Ayuntamiento de Blanes que entregue a la entidad reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
3. Requerir al Ayuntamiento que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la entidad reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 503/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

FUNDAMENTOS FINALES

Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (descontando festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el cumplimiento de la entrega de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, preferentemente por correo electrónico dirigido a [email protected], para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Si la Administración desatiende el requerimiento de ejecución que le dirija la GAIP, la Comisión pondrá los hechos en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 LTAIPBG, y le solicitará la incoación de un procedimiento sancionador por infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública, al amparo del artículo 77.2.b LTAIPBG.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.