Resolución 831/2025, de 5 de junio

Resumen: El ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses presentes. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar la concurrencia de ninguno de los límites previstos porque no ha accedido a la información reclamada y, además, el Ayuntamiento reclamado, al no haber colaborado con esta Comisión en el presente procedimiento, tampoco ha defendido la existencia de ningún elemento que permita limitar el alcance del derecho de acceso a la información que ahora reconocemos a la persona reclamante.

En este sentido, esta Comisión quiere poner de manifiesto y recordar que corresponde exclusivamente al Ayuntamiento, a la hora de cumplir con los mandatos de esta Resolución, velar por la correcta aplicación de los artículos 21, 23, 24 y 31 de la LTAIPBG, en relación con los eventuales límites al derecho de acceso que puedan concurrir, a la protección de datos personales, así como a la concurrencia de intereses de terceros afectados por la solicitud de acceso a la información pública, dada la falta de colaboración con esta institución que ya hemos señalado.

ANTECEDENTES

El 24 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 460/2025, presentada por una persona física, que dice actuar en nombre de un sindicato, contra el Ayuntamiento de Badalona, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta alguna por parte de la Administración.

El 11 de noviembre de 2024 la persona reclamante presenta solicitud de acceso a la información pública (SAIP), con número de registro 2024067881, en la que se identifica como miembro de un sindicato, y solicita: "Actas de las reuniones de la Comisión de Formación del Ayuntamiento de Badalona, en las cuales se documente la elaboración de propuestas formativas y decisiones adoptadas en relación con la adecuación profesional del personal municipal, de acuerdo con lo establecido en el Anexo V del convenio colectivo y pacto de condiciones del Ayuntamiento de Badalona. Copia del Anexo V del convenio colectivo y pacto de condiciones del Ayuntamiento de Badalona, en el cual se define el carácter técnico y paritario de la Comisión de Formación y se especifica su objetivo de proponer actividades de formación y adecuación profesional del personal. Copia de la normativa reguladora de la formación aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de 30 de mayo de 2006, que establece las directrices para la planificación de programas formativos según las necesidades específicas de los servicios, departamentos y personal del Ayuntamiento, así como el procedimiento de aprobación de las acciones formativas por parte de la Comisión de Formación. El plan de formación para los empleados públicos del Ayuntamiento de Badalona, conforme a la normativa y planificación de actividades formativas aprobadas por la Comisión de Formación y ajustadas a las necesidades detectadas en los diferentes ámbitos y departamentos municipales. Planes de Formación Municipal de los años 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025, incluyendo el detalle de las actividades formativas propuestas, su ejecución y resultados, así como cualquier ajuste realizado durante estos períodos en función de las necesidades formativas y organizativas detectadas".

El 4 de abril de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada mientras dure la Reclamación.

El 4 de abril de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Badalona y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 del RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida por la Administración.

El 12 de mayo de 2025 se reitera la petición de informe y expediente. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, estableciendo que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Falta de colaboración de la Administración

Los antecedentes 4 y 5 manifiestan que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33.4 del RGAIP. Si bien este hecho debe calificarse como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, ya que el artículo 33.7 del RGAIP prevé expresamente que

"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación"

3. Sobre el derecho a la información solicitada

La información reclamada que se relaciona en el antecedente 2 es información pública de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBG, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe enfatizarse que el artículo 53.1 de la DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a acceder a la información pública, a menos que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido, las cuales deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

Asimismo, el Ayuntamiento de Badalona es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1) a atender y resolver, en tiempo y forma, las solicitudes de acceso que le presenten las personas que ejercen su derecho de acceso a la información pública.

Antes de entrar en la valoración de los posibles límites, cabe advertir que parte de la información solicitada es objeto de publicidad activa, en este caso: el Anexo V del convenio colectivo y pacto de condiciones del Ayuntamiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1.i) LTAIPBG y el artículo 23 del Decreto 8/2021 DTAIP. Asimismo, el artículo 90.3 del Estatuto de los Trabajadores establece que los convenios deben depositarse ante la autoridad laboral competente y esta deberá publicarlos gratuitamente en el BOE, o en este caso el DOGC / BOP. No obstante, de la búsqueda realizada en la web del Ayuntamiento no consta la publicación del convenio colectivo que debería incluir un anexo V. En el apartado de la web del Ayuntamiento de Badalona correspondiente a convenio acuerdos de condiciones de trabajo consta la publicación de un anuncio de modificación de la relación de puestos de trabajo (RPT) y de dos acuerdos de modificación de condiciones de trabajo, sin que se cite ningún tema referido a la formación. No obstante la falta de publicación del convenio, esta Comisión no es competente para instar su publicación.

El ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses presentes. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar la concurrencia de ninguno de los límites previstos porque no ha accedido a la información reclamada y, además, el Ayuntamiento reclamado, al no haber colaborado con esta Comisión en el presente procedimiento, tampoco ha defendido la existencia de ningún elemento que permita limitar el alcance del derecho de acceso a la información que ahora reconocemos a la persona reclamante.

En este sentido, esta Comisión quiere poner de manifiesto y recordar que corresponde exclusivamente al Ayuntamiento, a la hora de cumplir con los mandatos de esta Resolución, velar por la correcta aplicación de los artículos 21, 23, 24 y 31 de la LTAIPBG, en relación con los eventuales límites al derecho de acceso que puedan concurrir, a la protección de datos personales, así como a la concurrencia de intereses de terceros afectados por la solicitud de acceso a la información pública, dada la falta de colaboración con esta institución que ya hemos señalado.

En definitiva, la GAIP ampara el derecho de acceso de la persona reclamante en los términos expresados en este fundamento jurídico, para el caso de que la información solicitada no exista; esta es la respuesta que se debe dar al reclamante, sin que el Ayuntamiento tenga que confesar la información.

4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de los titulares respectivos.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre ellas, la definición de una política de gestión de documentos, la inclusión en los expedientes de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación, la identificación única e inequívoca de cada documento que permita clasificarlo y recuperarlo, la asociación de metadatos, la clasificación de acuerdo con un cuadro de clasificación, el periodo de conservación según las convenciones de cada comisión evaluadora, el acceso completo e inmediato de los documentos, entre otros.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en su punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), el secretario debe ser conocedor de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsor si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodio y responsable primario de la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar la recuperación de documentación.

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán, que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña, incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Formación y perfeccionamiento (código 0064), serie Planificación de la formación del personal (1539) y el nivel Relaciones laborales (0067) y serie Actas de la Comisión paritaria (2988).

5. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, para los fines anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 5 de junio de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 460/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico 3.
2. Requerir al Ayuntamiento de Badalona que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
3. Requerir al Ayuntamiento de Badalona que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 460/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Información adicional

Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información se contarán en días hábiles (descontando festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comenzarán a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k del RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.