Un representante sindical solicitó al Ayuntamiento de Badalona copias de diversos expedientes de Recursos Humanos relativos a horas extraordinarias y variaciones de nómina. Ante la falta de entrega de la información, el sujeto interpuso reclamación. La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP) de Cataluña estimó la reclamación al no apreciarse límites al acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
El 18 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 410/2025, presentada por una persona representante sindical contra el Ayuntamiento de Badalona, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.
El 19 de junio de 2023 la persona reclamante solicita al Ayuntamiento de Badalona lo siguiente: "- Copia de la documentación del Expediente de RRHH: 2022/37561X. Informe Intendente Mayor del pago Horas Extraordinarias a GU, Informe variación Nóminas Julio, Hago Constar horas extras GU, Escrito de Enmiendas, Propuesta de Servicios Básicos, Propuesta Horas Refuerzo, Citaciones Judiciales Julio 2022 nuevo convenio, Propuesta horas juicio, Informe Inspector GU de fecha 14-10-2022, Anexo horas verano. - Copia de la documentación del Expediente de RRHH: 2022/00037562B. Propuesta horas juicio, Juicios, Informe GU pago horas extras, Informe GU variación Nómina, Hago constar horas extras GU, Escrito de Enmiendas, Propuesta horas refuerzo II, Propuesta horas referzo I, informe RH Variaciones de nómina, Informe suficiencia presupuestaria, Propuesta de gasto, Encargo a RH, Encargo a GU, Informe justificativo de los trabajos extraordinarios mes de Agosto, Informe de fiscalización con objeciones, Informe técnico de fecha 24-10-22, Informe técnico de fecha 24-10-22. - Copia de la documentación del Expediente de RRHH: 2022/00049312P. Diligencia, Informe emitido por el cuerpo de la GU, Anexo persona horas verano periodo de vacaciones y perioso no vacaciones, Encargo de RH a GU, Informe Superintendente GU, Ficha expediente, Ficha Expediente, Informe RH, Informe fiscalización con objeccions JULIO, Informe fiscalización con objeciones AGOSTO, Resolución pago horas en periodo de trabajo JULIO, Resolución pago horas en periodo de trabajo AGOSTO, Infore del Jefe Servicio de la Administración General Participación y Convivencia."
La Reclamación presentada el 18 de marzo de 2025 indica que el Ayuntamiento resolvió lo siguiente: "De acuerdo con lo que establece el artículo 27.5 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno le comunico que, el día 13/07/2023, tuvo entrada la siguiente solicitud: • Registro Electrónico (núm. 2023/049996) • Objeto de la solicitud: Pago de los trabajos extraordinarios de la Guardia Urbana en el período vacacional (Exp. 2022/37561X, 2022/37562B y 2022/49312P). No obstante, le comunico que, atendiendo a la Disposición Adicional 1ª de dicha ley, que establece que las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial se regulan por su normativa específica, al tratarse de la petición de un sindicato se traslada la anotación al Departamento de Recursos Humanos para atender su solicitud." Con todo, la información no ha sido entregada.
El 1 de abril de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
El 1 de abril de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Badalona y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como también copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, LTAIPBG y el artículo 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
El antecedente 5 pone de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP:
"La Comisión comunica la reclamación al órgano o entidad que dictó la resolución impugnada y le solicita una copia completa y ordenada del expediente, un informe sobre la reclamación y toda la información o los antecedentes que puedan ser relevantes para la resolución del procedimiento de reclamación. La documentación, el informe y el resto de información solicitada se deben tramitar a la Comisión en un plazo máximo de quince días". Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la Administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, especialmente si se tiene en cuenta que, como manifiesta el fundamento jurídico siguiente, no es previsible la concurrencia de límites en la información solicitada y que, además, el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que "la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".
3. Sobre el derecho de acceso a la información pública y límites
En cuanto a la información reclamada y no entregada, debe tenerse en cuenta lo siguiente: la información solicitada y reclamada es, de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones". En este sentido, todo lo que se reclama es información pública que el Ayuntamiento debería tener por derivar del ejercicio de las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico.
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o el acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).
Asimismo, el Ayuntamiento es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1) a atender y resolver, en tiempo y forma, las solicitudes de acceso que le presenten las personas que ejercen su derecho de acceso a la información pública.
En tercer lugar, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse tras una previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses en presencia. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos porque no ha accedido a la información reclamada, y, además, el Ayuntamiento reclamado, al no haber colaborado con esta Comisión en el presente procedimiento, tampoco ha defendido la existencia de ningún elemento que permita limitar el alcance del derecho de acceso a la información que ahora reconocemos a la persona reclamante.
En este sentido, esta Comisión quiere manifestar y recordar, dados los términos en que está formulada la SAIP y la Reclamación, que al Ayuntamiento le corresponde exclusivamente, a la hora de cumplir con los mandatos de esta Resolución, velar por la correcta aplicación de los artículos 21, 23 y 24, teniendo en cuenta, no obstante, que la persona reclamante es un representante sindical y le asisten los derechos informativos previstos en el artículo 40 del EBEP y el 10.2.1 de la LOLS, así como el deber de sigilo establecido en el mismo artículo. En definitiva, la GAIP ampara el derecho de acceso de la persona reclamante en los términos expresados en este fundamento jurídico.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, evaluación y conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.
El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica, establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico.
En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el cual se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en su punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). En consecuencia de este mandato legal y del de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsora si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable, primera ante la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar el hallazgo de la documentación.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa realizada por este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 8 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 410/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Ayuntamiento de Badalona que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Badalona que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 410/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, salvo que se especifique otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, preferentemente por correo electrónico dirigido a [email protected], para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.