Un ciudadano solicitó al Consorci d'Educació de Barcelona un desglose detallado de las notificaciones de control horario de un centro educativo. La administración inadmitió la solicitud alegando abuso de derecho por el volumen y carácter reiterativo de las peticiones. La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso (GAIP) desestimó la reclamación al considerar que el ejercicio del derecho era abusivo y carecía de interés público.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 821/2025, de 5 de junio
Resumen
Es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. Esta petición es un supuesto que no puede ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29.2 LTAIPBG. Por ello, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el CEB.
ANTECEDENTES
El 18 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 408/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración.
El 18 de febrero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al CEB solicitando información sobre "las notificaciones de control horario enviadas a los docentes de la Escuela del Trabajo durante el período comprendido entre el 14/06/2022 y el 31/07/2022". Concretamente solicita:
- Una relación detallada de todas las notificaciones de control horario emitidas entre el 14/06/2022 y el 31/07/2022, especificando:
- Departamento al que pertenece el docente
- Número total de notificaciones enviadas por departamento
- Tipología de la incidencia (Ausencia, Retraso, Salida anticipada)
- Fecha de emisión de la notificación
- Fecha de la incidencia registrada
- Que esta información se presente desglosada en dos franjas temporales:
- Período 1: 14/06/2022 - 07/07/2022
- Período 2: 08/07/2022 - 31/07/2022
Y añade un ejemplo del formato en el que solicita la información. La persona reclamante manifiesta que "La falta de respuesta vulnera este derecho y me impide obtener información esencial para verificar si el sistema de control horario se aplicó de manera homogénea a todo el personal docente y contrastar posibles diferencias en la gestión de las notificaciones emitidas por ausencias, retrasos o salidas anticipadas".
El 28 de marzo de 2025 el CEB tramita a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el período del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.
Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB, se remite al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025. Concretamente, la SAIP objeto de esta resolución se agrupa en el punto 7. En relación con el cómputo de ausencias registradas en el control horario, indica:
"La SAIP 11855 [Reclamación 407/2025] solicita información sobre el cómputo de ausencias registradas en el control horario del profesorado de la escuela del trabajo durante el curso 2021-2022. En concreto solicita: el registro individualizado del cómputo total de horas de ausencia, la media de ausencias registradas del profesorado de su departamento de informática y del conjunto del centro, información de la persona del centro con más horas de falta registradas, y un listado detallado de los viajes organizados por el centro, especificando fechas y motivos de los viajes. También relacionada con el control horario en el Instituto escuela del trabajo, y como complemento a la solicitud 11857 [Reclamación 408/2025], se solicita una relación detallada de todas las notificaciones de control horario emitidas entre el 14/6/2022 y el 31/7/2022, especificando por cada departamento al que pertenece el docente, número total de notificaciones, tipología de incidencia, etc. El objetivo de esta solicitud, tal y como manifiesta en su escrito de petición, es entender el funcionamiento de este sistema y verificar si se ha aplicado de manera homogénea a todos los docentes. Este orden de reclamación, dado que no tiene un carácter reforzado (delegado sindical, junta de personal o equivalente) parece responder más a un interés personal que a un interés objetivo para la mejora de la calidad de la gestión pública y la rendición de cuentas".
En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021 e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español. Añade que el incumplimiento de estos principios "conlleva necesariamente una falta manifiesta de fundamento de la solicitud, por la cual, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, procede la inadmisión de la solicitud de acceso, por carecer de fundamento de forma manifiesta. De acuerdo con el artículo 64.2 del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, la interpretación y aplicación de las causas de inadmisión deben regirse por los principios generales de proporcionalidad, de temporalidad, de interpretación restrictiva en beneficio del acceso, de interdicción de la ampliación por analogía, de igualdad y de interdicción de la arbitrariedad aplicables a los límites al acceso, establecidos en los artículos 20 y 22 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre".
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la LTAIPBG y el artículo 29 del Decreto 111/2017, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Sobre las circunstancias del caso
El CEB, el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmite mayoritariamente las SAIP formuladas en este período invocando los principios de buena fe y equidad, en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que en "aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulta en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".
Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 62 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 49 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo, 9 en abril y 8 en mayo). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025: 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.
Mayoritariamente las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión por desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho.
Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de transparencia porque se solicitan explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.
3. Desestimación de la Reclamación
En primer lugar, y con carácter general, conviene tener presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.
En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben coincidir tres condiciones: 1: que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarlo o acreditarlo o, como mínimo, de argumentarlo razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que lo manifiestan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación titulada de abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para poder calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, es necesario que se trate de una actuación perjudicial para los otros (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad para la cual se ejerce el derecho.
En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015, que dice:
"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los otros (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando sea evidente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la sola finalidad de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)".o en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre cuando dice:
"la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que
"el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y es tan deplorable que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que se le exige que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo que considera que una "eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".
En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../..."
De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal para que se aprecie el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) genera unos efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar palmaria (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).
El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la LTAIPBG y en el resto del ordenamiento jurídico.
Como se advierte en el antecedente 2, la persona reclamante solicita que la Administración analice información pública y elabore un listado a partir de las notificaciones de control horario enviadas a los docentes de la Escuela del Trabajo en un período de tiempo incorporando los ítems que detalla. Esta petición es un supuesto que no puede ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29.2 LTAIPBG.
Cabe añadir que respecto al control de las ausencias del personal del centro educativo, la persona reclamante ha presentado dos reclamaciones más: la 322/2025 resuelta por desestimación en la Resolución 765/2025, de 29 de mayo y la 407/2025 que se resuelve en este mismo Pleno.
Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se reviste de una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).
Esta Comisión considera conveniente informar a la persona reclamante que, para su legítima defensa, dispone de mecanismos adecuados por la vía judicial.
En último término, advertir a las partes que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración; es tan deplorable que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal y como se define en el artículo 1.2 LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral desborda el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito, como tampoco lo son los recursos públicos que deben destinarse a atenderlo.
4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 5 de junio de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 408/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado su procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.