Solicitud de verificación de respuestas de la inspección educativa a correos electrónicos y desestimación por abuso de derecho

Resolución 819/2025, de 5 de junio

Resumen: Es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. En este supuesto, la persona reclamante solicita acreditaciones de actuaciones administrativas, explicaciones y normativa. Supuestos todos ellos que no pueden ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29.2 LTAIPBG. Por ello, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB).

ANTECEDENTES

El 18 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 406/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración.

El 17 de febrero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al CEB solicitando información sobre la verificación de la respuesta de la inspección educativa a sus correos electrónicos. Contextualiza la solicitud exponiendo que entre el otoño de 2022 y el verano de 2023 se intercambiaron "muchos correos" con la inspectora educativa planteando preguntas concretas respecto a una minoración retributiva que se le aplicó en la nómina en septiembre de 2022 y considera que "Estas cuestiones nunca han sido respondidas de manera clara y completa por la inspección educativa". Es por ello que solicita "la documentación que acredite que la inspección educativa ha respondido por escrito a cada una de estas preguntas y, en caso contrario, una explicación de por qué no lo ha hecho". Concretamente:

1. Sobre la minoración de retribuciones y la falta de notificación previa

• 1.1. Pregunta: ¿El director comprobó los registros de fichaje antes de aplicar la sanción?
  Redacción textual: "En el estudio del documento Seguimiento de fichajes XXX.pdf se hace patente que en los dos días minorados recupero las horas tal y como se requiere:"
  Fuente: [2023_09_21_nuevos_datos.pdf]
• 1.2. Pregunta: ¿Por qué la dirección no me informó previamente (antes de enviarme las e-valijas por la minoración), de la necesidad de recuperar estas horas?
  Redacción textual: "Simplemente porque la dirección no me había informado de cómo las debía recuperar. Ni siquiera me había informado de que las debía recuperar."
  Fuente: [2023_09_21_nuevos_datos.pdf]
• 1.3. Pregunta: ¿Qué base legal justifica que se me pudiera descontar el sueldo sin notificación previa?
  Redacción textual: "No tengo ninguna notificación que explique qué es lo que me han descontado: solo lo he visto en la nómina."
  Correos en los que se encuentra: 19/10/2023
• 1.4. Pregunta: ¿Por qué se me aplicó el permiso de flexibilidad horaria y no el de fuerza mayor el día 25/05/2022? ¿Qué normativa concreta justifica esta decisión?
  Redacción textual: "Algunas de estas incidencias eran para recoger [describe una situación familiar], que yo diría que está incluido en el de permiso de «deber inexcusable», no en el de «Flexibilidad horaria recuperable»."
  Fuente: [falta_----_julio_22.pdf]

2. Sobre la falta de coherencia en las horas descontadas

• 2.1. Pregunta: ¿Por qué solo se descontaron las faltas de junio y no las de mayo?
  Redacción textual: "Me he preguntado muchas veces por qué solo se han minorado las dos faltas de junio (y no el resto que son del mes de mayo), a pesar de que el escrito del 3 de octubre afirma que procede a minorar las 17 horas y pico."
  Correos en los que se encuentra: 19/10/2023
• 2.2. Pregunta: ¿Por qué no se me informó de que mis justificaciones no se entregaron en el plazo establecido, si ese era el caso?
  Redacción textual: "El director afirma que entregué las justificaciones mal y fuera de plazo. No obstante, no se me indicó en ningún momento cómo debía hacerlo correctamente, ni se me notificó ningún defecto en la tramitación en el momento de entregarlas. Si realmente hubiera cometido un error, ¿por qué no se me informó en aquel momento para poder corregirlo?"
  Fuente: [falta_----_julio_22.pdf]

3. Sobre la diferencia de trato respecto a otros docentes

• 3.1. Pregunta: ¿Por qué a mí se me descontaron horas, mientras que a otros docentes en situaciones similares no?
  Redacción textual: "YYY, que faltó un día entero el 23 de junio y no entregó documentación justificativa (porque no se le requirió), y yo, que falté una hora el 21 y tampoco entregué documentación justificativa (porque tampoco se me requirió), más allá de avisar por correo, a mí se me descontó de la nómina y a YYY ni siquiera le avisaron."
• 3.2. Pregunta: ¿Por qué el sistema de control horario generó notificaciones automáticas sobre mis ausencias los días 4, 6 y 7 de junio, mientras que no lo hizo en el caso de otros docentes, a pesar de que tampoco constaba ninguna marca en su registro de entradas y salidas?
  Redacción textual: "Los días 4, 6 y 7 de junio recibí notificaciones de una aplicación que, supuestamente, actúa de manera automática cuando no hay registro de entrada o salida. No obstante, YYY, que se encontraba en la misma situación de ausencia de registro, no recibió ninguna notificación."
• 3.3. Pregunta: ¿Por qué se me notificó una falta el 25 de julio por una ausencia del 4 de julio, cuando ya habían pasado 21 días? ¿Por qué esta medida se aplicó solo a mí y no a otros docentes en la misma situación?
  Redacción textual: "El día 7, YYY no notificó ninguna incidencia ni recibió ninguna amonestación. A mí, con el mismo comportamiento que YYY, me pidieron con fecha 25 de julio que lo justificara. Y todo esto se requería el día 25 de julio. El único motivo que veo es el intento de inflar las horas que se me querían minorar (sanción que recibí el día 26 de julio)."
  Fuente: [falta_----_julio_22.pdf]

4. Sobre la falta de respuesta de la Administración

• 4.1 Pregunta: ¿Por qué todavía no he recibido ninguna respuesta a mis recursos?
  Redacción textual: "Pero en mi caso la justicia es muy lenta y no consigo que nadie me escuche, ni que se acepten ni se desestimen mis recursos (simplemente se ignoran). Por ello pido ayuda a inspección y a Riesgos Laborales."
  Fuente: Documento "2023_09_21_nuevos_datos.pdf"
• 4.2 Pregunta: ¿Por qué la inspección ha dado credibilidad a informaciones incorrectas sobre mí sin verificarlas?
  Redacción textual: "La presunción de veracidad del equipo directivo está en contravención con todas las pruebas que le he aportado en el correo."
  Fuente: [2023_09_21_nuevos_datos.pdf]

La persona reclamante manifiesta que "La falta de respuesta vulnera este derecho y me impide obtener información esencial para verificar si la inspección educativa ha respondido de manera completa y documentada a las preguntas planteadas en mis correos, y para entender los criterios aplicados en su gestión de mi situación laboral".

El 28 de marzo de 2025 el CEB tramita a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el periodo del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.

Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB, se remite al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025.

Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución, indica:

"Mediante la SAIP 11839, se solicitan explicaciones sobre cuestiones que han sido objeto de respuesta por parte de la inspectora del centro a través de correo electrónico y que considera que no han sido respondidas de manera clara y completa. Por tanto, se solicitan explicaciones y evidencias documentales sobre comunicaciones efectuadas vía correo electrónico".

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisibilidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021 e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, que de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB, el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmiten mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo invocando los principios de buena fe y equidad, en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del acceso. Entiende que "en aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 62 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 49 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo, 9 en abril y 8 en mayo). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025: 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente, las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión mediante desestimación e inadmisibilidad, algunas por abuso de derecho.

Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de Transparencia porque se solicitan explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación

En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse en cuenta tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia respecto a la consideración de abuso de derecho.

En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben concurrir tres condiciones: 1: que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarla o acreditarla o, como mínimo, de argumentarla razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que la manifiestan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación calificada de abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en cuyo nombre ejerce el derecho. En definitiva, debe tratarse de una actuación perjudicial para los demás (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad para la cual se ejerce el derecho.

En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015 que dice:

"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los demás (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la sola finalidad de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)".

O en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre cuando dice: "la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que se le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando la menor perturbación posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo que considera que una "eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo.../..."

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal para que sea apreciado el abuso de derecho, exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

Como se advierte en el antecedente 2, la persona reclamante solicita acreditaciones de actuaciones administrativas, explicaciones y normativa. Supuestos todos ellos que no pueden ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29.2 LTAIPBG.

Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos aportados por el CEB. Ha quedado acreditado que se reviste el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

Esta Comisión considera conveniente informar a la persona reclamante que, para su legítima defensa, dispone de los mecanismos adecuados por la vía judicial.

En último término, advertir a las partes que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal como se define en el artículo 1.2 LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral desborda el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito, como tampoco lo son los recursos públicos que deben destinarse a atenderlo.

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la disociación previa de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 5 de junio de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 406/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado su procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.