Acceso a documentación y actuaciones derivadas de una queja por sobrecarga laboral

ANTECEDENTES

1. El 12 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 376/2025, presentada por una persona física contra el Departamento de Educación y Formación Profesional (DEFP), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. La persona reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), y manifiesta no haber recibido respuesta de la Administración, pero sí la información solicitada.

2. El 30 de enero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demandaba, en relación a una comunicación del coordinador de riesgos laborales del Institut Els Til·lers a los Servicios Territoriales de Educación del Maresme-Vallès Oriental solicitando asesoramiento por una queja formulada por la propia persona solicitante por sobrecarga laboral, lo siguiente: "toda la documentación y actuaciones que se derivaron de esta queja emitidas por cualquier órgano de estos Servicios Territoriales".

3. El 14 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

4. En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al DEFP y le requiere que, atendiendo a que se ha solicitado el procedimiento de mediación, aporte los datos identificativos y de contacto que representará a la Administración y dos fechas posibles para fijar fecha para la mediación.

5. El 31 de marzo de 2025 la GAIP reitera los datos descritos en el antecedente anterior añadiendo la petición de un informe donde exponga su posicionamiento en relación con la Reclamación mencionada y respecto a la solicitud de acceso a la información pública (SAIP), así como el expediente completo relativo a la SAIP tramitada y la identificación de las terceras personas que resultasen afectadas por la información a la que se reclama el acceso, si las hubiera, en el plazo de 15 días.

6. El 25 de abril de 2025 el vocal mediador de la GAIP certifica la imposibilidad de acuerdo de mediación por la falta de colaboración del Departamento en la convocatoria de la sesión de mediación y el día 30 de abril traslada el certificado a las partes.

A la fecha de esta Resolución, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida al Departamento.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Falta de colaboración de la Administración

Los antecedentes ponen de manifiesto que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 del RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 del RGAIP prevé expresamente que

"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación"

3. Sobre el derecho a la información solicitada y límites

La información solicitada y reclamada, "documentación y actuaciones que se derivaron de una queja por sobrecarga de trabajo", si dispone de ella, es de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBG información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 de la DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceras personas como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o el acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

Conviene recordar al Departamento que, de acuerdo con el artículo 3.1.a) de la LTAIPBG, es un sujeto obligado a cumplir con las obligaciones de transparencia activa y a tramitar, conforme a la Ley, las solicitudes de acceso a la información pública.

En cuanto a la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance, deben realizarse mediante una previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses presentes. En el caso que nos ocupa, la GAIP no ha podido comprobar fehacientemente la concurrencia de ninguno de los límites previstos en la Ley de transparencia porque no ha accedido a la información reclamada, y, además, la administración reclamada, al no haber colaborado con esta Comisión, no ha invocado la existencia de ningún elemento que permita prever la limitación del derecho.

Debe tenerse en cuenta que la persona reclamante hace saber que la información sobre la queja por carga de trabajo fue formulada por ella misma y es a raíz de esta que el coordinador de riesgos laborales, aparentemente, solicitó el asesoramiento. En cualquier caso, si existe dicha información, debe considerarse por una parte que el artículo 24.1 de la LTAIPBG prevé que se debe facilitar información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos, salvo situaciones excepcionales en las que deba prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos, si fuera el caso; y por otra, que el artículo 24.3 de la LTAIPBG prevé que el acceso a la información pública que se refiera únicamente a datos personales del solicitante debe resolverse de acuerdo con la regulación del derecho de acceso que establece la legislación de protección de datos de carácter personal. Así, el artículo 15.3 del RGPD establece:

"El responsable del tratamiento debe facilitar una copia de los datos personales objeto de tratamiento. Por cualquier otra copia que solicite el interesado, el responsable tiene derecho a percibir una tasa razonable basada en los costes administrativos. Cuando el interesado presente la solicitud por medios electrónicos, y a menos que este solicite que se haga de otra manera, la información debe facilitarse en un formato electrónico de uso común"

Dicho todo esto, teniendo en cuenta que las supuestas actuaciones de la coordinación de riesgos laborales deben haberse realizado a partir de la queja por carga de trabajo formulada por la ahora persona reclamante, esta Comisión considera pertinente estimar el derecho de acceso a la documentación que haya generado las actuaciones realizadas al respecto que hayan quedado reflejadas en dicha documentación. Es importante reiterar, de nuevo, que dada la falta de colaboración de la administración, es responsabilidad exclusiva del propio Departamento aplicar el régimen previsto en los artículos 23, 24 y 25 de la LTAIPBG a efectos de cumplir con la normativa relativa a la protección de datos personales, en el momento de ejecutar esta resolución, si fuera el caso. Para el caso de que no se disponga de la información o de los datos solicitados, deberá constar así, sin que quede obligada por esta resolución a elaborarlos para satisfacer la reclamación.

4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, evaluación y conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.

En el ámbito de la Generalitat, sus entidades autónomas, empresas públicas y consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat, el SGD se regula por el Decreto 76/1996, de 5 de marzo, por el cual se regula el sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalitat de Cataluña.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, debe atenderse a la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, que establece entre otros requisitos que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

La Orden CLT/172/2014, de 14 de mayo, por la cual se aprueba el protocolo de gestión de documentos electrónicos y archivo de la Generalitat de Cataluña, determina las condiciones técnicas y organizativas de clasificación funcional, seguridad y disposición de los documentos administrativos desde el inicio del procedimiento administrativo, con la finalidad de garantizar su autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad futura. Asimismo, el protocolo fija las directrices corporativas en materia de archivo electrónico.

No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperatividad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si fuera el caso, su acceso.

5. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.

6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 22 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 376/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el fundamento jurídico 3.
2. Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
3. Requerir al Departamento de Educación y Formación Profesional que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 376/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k del RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.