Un ciudadano solicitó al Consorci d'Educació de Barcelona información detallada sobre su situación laboral y procesos de asignación de comisiones. La administración denegó el acceso alegando abuso de derecho por el volumen y carácter de la petición. La Garantía del Acceso a la Información Pública (GAIP) desestima la reclamación al considerar que la solicitud busca explicaciones y justificaciones ajenas al derecho de acceso.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
El 12 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 374/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración.
El 11 de febrero de 2025, la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) al Departamento de Educación y Formación Profesional en relación con su situación laboral. Justifica la SAIP por "una presunta vulneración de mi bienestar psicoemocional y una posible falta de respuesta y actuaciones por parte de Recursos Humanos. Según la normativa vigente, cualquier actuación administrativa que pueda tener un impacto en la salud mental de un trabajador debe ser debidamente registrada, comunicada y supervisada. Por este motivo, solicito acceso a documentación e información sobre las actuaciones realizadas por Recursos Humanos en este proceso". Realiza una exposición de los hechos con 20 apartados y demanda:
1. Justificación documental sobre la tramitación de mi comisión de servicios
- Evidencia documental de cómo se realizó la asignación de mi comisión (de manera manual o por la aplicación).
- Nulidad de mi solicitud: Demando evidencia documental que confirme que la solicitud que firmé y envié a XXX el día 21/06/2024 cumplía las condiciones para no ser declarada nula según las bases legales del concurso para la asignación de las comisiones de servicios para el curso 2024-25.
- Si mi solicitud se introdujo en la aplicación:
a. Copia del documento acreditativo generado por la aplicación tras la solicitud (comprobante de solicitud).
b. Evidencia documental de la comunicación donde se me proporciona este registro (con la solicitud entrada en la aplicación).
c. Si no existe esta comunicación, explicación de por qué no recibí este documento cuando se realizó la introducción de datos.
d. Identificación de la persona responsable de la introducción de mi solicitud en la aplicación.
e. Justificación razonada en el caso de que los datos introducidos en la aplicación no correspondan exactamente con mi solicitud firmada.
f. Justificación motivada, si fuera el caso, para explicar por qué no se me informó que el proceso de la comisión seguía adelante, ni los motivos de la modificación de mi solicitud. - Si mi comisión se asignó de manera manual:
a. Explicación documental sobre por qué se me asignó una plaza de Sistemas Informáticos cuando yo había firmado una solicitud que aseguraba que solo podía acceder a matemáticas.
b. Identificación de la persona responsable de esta asignación. - Explicación documental de cómo se tramitó mi solicitud si, según el protocolo de e-Valisa, su retorno debería haber anulado cualquier efecto administrativo.
2. Falta de notificación y vulneración de mis derechos administrativos
- Evidencias documentales de todas las comunicaciones sobre mi participación en el concurso, el estado de la solicitud, la asignación de la comisión y sobre la entrega de cualquier documentación relacionada con el proceso, tanto internas dentro de RRHH como con el PAL.
- Justificación documental sobre por qué no se comunicó la asignación de la comisión de servicios, dado el carácter extraordinario de mi participación en el concurso.
- Identificación de la normativa que permite asignar plazas diferentes a las solicitadas sin informar previamente a la persona afectada.
3. Justificación de la falta de respuesta por parte de RRHH
- Evidencia documental de si el PAL informó a RRHH de mi situación.
- Explicación razonada sobre por qué no recibí respuesta alguna a mis e-Valisas enviadas a XXX durante agosto de 2024, ni a YYY en septiembre, pese a la urgencia de la situación.
- Justificación de por qué no se tomaron medidas antes del inicio del curso para evitar un empeoramiento de mi situación emocional y profesional.
- Justificación de por qué RRHH indicó, ya en octubre de 2024, que "mientras no se resuelva el recurso, no hay ninguna actuación que hacer", pese a las recomendaciones explícitas del informe del PAL.
- Evidencia documental de cualquier gestión realizada por RRHH con la subdirección general de Plantillas, Provisión y Nóminas para solucionar mi situación.
- Evidencia documental de cualquier acción que realizó RRHH en relación con las plazas que quedaban por cubrir en la Escuela del Trabajo.
- En caso de no intervención, justificación razonada de por qué RRHH no intervino ante la información de que en la Escuela del Trabajo quedaban plazas sin cubrir de la especialidad 627, incluida la mía.
4. Aclaración sobre los efectos administrativos del retorno de una e-Valisa
- ¿Qué indica el manual de la e-Valisa sobre el significado y los efectos administrativos del retorno de una e-Valisa?
- Si según el protocolo de e-Valisa, el retorno anula cualquier efecto administrativo, ¿cómo se justifica la tramitación de mi solicitud si esta fue retornada en diversas ocasiones por XXX?
- Evidencia documental de cualquier normativa o instrucción interna que indique si una e-Valisa retornada puede tener validez administrativa en procedimientos de gestión de personal.
5. Seguimiento del recurso de alzada presentado el 16/08/2024
- Documentación completa de todas las unidades por las que pasó el recurso de alzada del día 16/08/2024 contra la comisión de servicios.
- Identificación de las personas responsables de la gestión de este recurso en cada unidad.
- Copia de todos los informes emitidos durante el estudio del recurso.
- Motivación detallada de la decisión de resolver este recurso mediante silencio administrativo.
A pesar de que la SAIP iba dirigida al DEFP, el CEB, con fecha 28 de marzo de 2025, tramitó a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública entre las cuales la Reclamación 374/2025. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el periodo del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.
Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB, nos remitimos al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025.
Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución identificada en el apartado 9 "En relación con su solicitud y gestión de comisión de servicios", dice:
"En relación con la solicitud de acceso a la información pública 11778, solicita información sobre su situación laboral y en concreto solicita justificación documental sobre la tramitación de su comisión de servicios.
Una solicitud con 28 epígrafos en la que se pide evidencia documental de cómo se realizó la asignación de su comisión de servicios, si fue manual o por la aplicación, y tanto si fue manual o vía aplicación pide evidencias del registro, identificación de la persona responsable de la asignación, etc., también pide evidencias documentales de todas las comunicaciones sobre su participación en el concurso, el estado de la solicitud, y cualquier documentación relacionada con el proceso; pide explicaciones y evidencias documentales de cualquier gestión realizada por RRHH con la subdirección de plantillas, provisión y nóminas para solucionar su situación, etc., pide aclaraciones sobre los efectos administrativos del retorno de una e-Valisa y explicaciones del funcionamiento de la herramienta.
En la misma solicitud, y en relación con el recurso de alzada presentado contra la comisión de servicios del 16/8/2024, pide documentación completa de todas las unidades por las que pasó el mencionado recurso, identificación de las personas responsables de la gestión, motivación detallada de la decisión de resolver el recurso mediante silencio administrativo, etc.
El objeto de esta solicitud es pedir, en general, aclaraciones, explicaciones y justificaciones sobre las actuaciones llevadas a cabo por parte de recursos humanos del Consorcio de Educación de Barcelona en relación con la participación de la persona solicitante en relación con el proceso de solicitud de comisión de servicios para el curso 2024-2025, proceso que está reglamentado normativamente y automatizado".
En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisión de acuerdo con lo que disponen el artículo 29 de la LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021, e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.
El 1 de abril de 2025, la persona reclamante presenta alegaciones a la resolución que emitió el CEB para resolver diversas solicitudes de acceso a la información pública, sobre las cuales nos remitimos a la referida Resolución 483/2025, de 3 de abril.
En resumen, considera que las SAIP son una necesidad para entender y defenderse ante una situación laboral y personal.
Respecto a la SAIP objeto del apartado 9 que incorpora el objeto de esta reclamación, dice:
"Las solicitudes incluidas en este bloque tienen como objetivo aclarar la gestión de la comisión de servicios extraordinaria y extemporánea que se me aplicó para el curso 2024-25. Esta comisión no siguió el procedimiento ordinario ni automatizado y se tramitó fuera de plazo y por vía excepcional, hecho reconocido por la propia administración, a causa de las limitaciones derivadas de la nueva normativa de acceso a plazas de oposición.
La SAIP está dirigida correctamente al Consorcio de Educación de Barcelona, y no al Departamento, porque el problema no radica en la asignación realizada por la aplicación del Departamento, sino en la gestión que realizó el Consorcio de mi solicitud manual. Esta solicitud:
- Fue retornada por una vía que podría haber invalidado la acción.
- Fue introducida manualmente en la aplicación con modificaciones sustanciales respecto al documento que yo había firmado, sin ninguna consulta previa ni posterior.
Este tratamiento administrativo vulnera principios básicos de transparencia, lealtad institucional y derecho de defensa. Además, no se tuvo en cuenta nada de lo [expone una situación personal].
He solicitado reiteradamente que se revise esta comisión de servicios y, a pesar de ello, he recibido el silencio administrativo por partida doble: tanto en la petición inicial como en el recurso de alzada. Esta falta de respuesta ha motivado el recurso por la vía SAIP-GAIP. Cabe destacar que el Síndic de Greuges ha emitido una resolución favorable a mi posición, manifestando las graves disfunciones en el tratamiento de esta comisión. Su impacto [descripción de una situación personal con impacto en el ámbito profesional]."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, puede ser tanto a título individual como en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Sobre las circunstancias del caso
El CEB, el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resolvió de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmite mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo, invocando los principios de buena fe y equidad, en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que "en aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para lo público, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".
Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a la fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 59 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 46 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo, 9 en abril y 5 en mayo). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025, 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.
Mayoritariamente, las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión mediante desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho.
Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse en la Ley de transparencia porque se solicitan explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.
3. Desestimación de la Reclamación
En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse en cuenta tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.
En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían constituir un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben coincidir tres circunstancias: en primer lugar, que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarla o acreditarla o, como mínimo, de argumentarla razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que la revelan o justifican; en segundo lugar, como requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho, que la actuación denominada abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para calificar una práctica como abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, debe tratarse de una actuación perjudicial para otros (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad para la cual se ejerce el derecho.
En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015, que dice:
"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no reciba expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a otros (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (ya sea un beneficio particular o un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando sea evidente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con el solo fin de sobrecargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)".
O en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre cuando dice: "la condición de abusiva de una solicitud tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y es tan deplorable que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por lo tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso únicamente por el volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".
Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo, que considera que una "una eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante para los efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".
En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../..."
De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal para apreciar el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación para la cual la ley no concede protección alguna; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar palmaria (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).
El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.
Como se advierte en el antecedente 2, la persona reclamante solicita evidencias documentales, acreditaciones de actuaciones administrativas, justificaciones, explicaciones, normativas y, aun así, justificaciones en caso de no intervención. Todos estos supuestos no pueden ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29.2 de la LTAIPBG.
Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos proporcionados por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se reviste de una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no le aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).
Esta Comisión cree que es conveniente informar a la persona reclamante que, para su legítima defensa, dispone de mecanismos adecuados por la vía judicial.
En último término, advertir a las partes de que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y es tan deplorable que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal y como se define en el artículo 1.2 de la LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral desborda el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito, como tampoco lo son los recursos públicos que se deben destinar para atenderlo.
4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 29 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 374/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado el procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.
Recursos
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.