El reclamante solicitó copia íntegra de su expediente de beca e identificación de los funcionarios que intervinieron en su tramitación a la AGAUR. La administración entregó el expediente pero denegó los nombres de los intervinientes alegando excesividad. La GAIP declara la pérdida parcial de objeto por la entrega del expediente y estima parcialmente la reclamación al reconocer el derecho a conocer los nombres de los funcionarios.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1094/2025, de 17 de julio
ANTECEDENTES
El 9 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 359/2025, presentada por una persona interesada contra la Agencia de Gestión de Ayudas Universitarias y de Investigación (AGAUR), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. La persona reclamante solicita el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y regulado por los artículos 36 a 41 del Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
Además de diversas consideraciones sobre la manera en que se ha tramitado una determinada solicitud de beca, la reclamación insiste en que se pretende una copia del expediente así como conocer quién lo está tramitando.
En fecha 4 de marzo de 2025 la persona ahora reclamante demanda literalmente a la AGAUR: "En relación con mi beca MEC 2024-24, cuyos requisitos económicos fueron analizados y resueltos como 'cumple los requisitos económicos para la obtención de la beca, en resolución de la Secretaría de Estado del propio MEC, en 30/07/2024, solicito se me facilite la resolución (texto íntegro) de la respuesta a mis alegaciones, además de copia ÍNTEGRA de mi expediente, además de la identificación de quien está gestionando mi expediente (ex art. 53.1.b LPAC, tengo derecho a saber quién está reiteradamente conculcando mis derechos)".
El día 14 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le demanda especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
En fecha 17 de marzo de 2025 la GAIP comunica la Reclamación a la AGAUR y le requiere que, dentro del plazo de 5 días, le remita dos posibles fechas y el nombre de las personas que la representarían en una próxima sesión de mediación, así como, en el plazo de quince días, le tramite un informe sobre la Reclamación, una copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.
En fecha 21 de marzo de 2025 la GAIP recibe un Informe de la AGAUR, que en resumen trata las cuestiones siguientes:
- Reconociendo la posición de interesada de la persona reclamante en un procedimiento administrativo en trámite, se considera que el acceso a la "información contenida en el respectivo expediente se rige por la normativa de procedimiento administrativo". En este sentido, se citan los artículos 53.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y el artículo 26 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña.
- Dado que el procedimiento aún está en trámite (dentro del plazo legal de tres meses, según se considera), la administración reclamada entiende que no se da ninguno de los supuestos del artículo 29 del Reglamento de la GAIP (en la medida en que aún no habría ni una resolución expresa o presunta, ni una comunicación sustitutiva) y, por tanto, la persona reclamante habría actuado de manera indebida ante la GAIP.
En consecuencia, las conclusiones a las que literalmente llega el informe son:
"1.- Examinada la reclamación 359/2025 presentada ante la GAIP en fecha 9 de marzo, esta Administración concluye que el objeto de la misma no está dentro de los supuestos establecidos en el Reglamento de la GAIP (artículo 29), dado que no ha habido ningún incumplimiento por parte de la AGAUR a la petición de la parte interesada y, como se trata de un procedimiento administrativo en trámite, debe resolverse en el marco de la normativa de procedimiento administrativo (DA1a LTC).
2.- La AGAUR tiene previsto satisfacer la petición de la interesada informando de las personas que han gestionado su expediente y poniendo a su disposición copia del mismo, en el plazo máximo de tres meses previsto en la normativa de procedimiento administrativo, hecho que será comunicado a la GAIP, a los efectos oportunos en el procedimiento de reclamación iniciado.
3. Teniendo en cuenta que la reclamación hace referencia a la petición de información en el marco de un procedimiento administrativo en trámite y dadas las conclusiones anteriores, consideramos que no es necesario el proceso de mediación iniciado por la GAIP".
El día 28 de marzo de 2025, la persona reclamante desiste expresamente del procedimiento de mediación.
En fecha 23 de abril de 2025 la GAIP recibe una comunicación de la AGAUR, según la cual: "En relación con la reclamación 359/2025 (registro de entrada: 9047/379/2025), le comunicamos que en fecha 23 de abril de 2025 se ha dado acceso al expediente administrativo a la señora XXXX, dando respuesta a su petición en el marco de la solicitud de una beca de carácter general para el curso académico 2024-2025 para estudiantes que cursen estudios postobligatorios".
El día 24 de abril de 2025 la GAIP traslada la comunicación anterior a la persona reclamante, advirtiéndole que –de no alegar lo contrario en el plazo de 5 días– se considerará que satisface su pretensión de acceso a la información.
En fecha 25 de abril, la persona reclamante dirige a la GAIP unas alegaciones en las que considera que no se le facilita el expediente completo, como tampoco el nombre de las personas que lo tramitan, junto con otras afirmaciones sobre la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo por la administración reclamada. En concreto –y en lo que respecta exclusivamente a la pretensión formulada en la SAIP– se hace constar que: "AGAUR incumple reiterada y palmariamente la Ley, con total opacidad y falta de Transparencia, en clara discriminación hacia mí y con ocultación de la identidad del personal que ha gestionado mi expediente y denegación reiterada de mi expediente COMPLETO. Sigue sin facilitarlo: cuándo y dónde han aportado el citado requerimiento al MEC, preceptivo ex 39.5 LPAC? Nunca. ¿Y la identidad del personal que ha “gestionado” mi expediente? Nunca".
El 28 de abril de 2025 la GAIP traslada las alegaciones de la persona reclamante a la AGAUR, para su posicionamiento.
El 30 de abril de 2025 la GAIP recibe el posicionamiento de la AGAUR ante las alegaciones de la reclamante. En concreto, se hace constar que:
"El día 7 de abril de 2025 se notificó a la señora XXXX la denegación de la beca mediante la Resolución parcial definitiva de las becas de carácter general para el curso académico 2024-2025 para estudiantes que cursen estudios postobligatorios de fecha 4 de abril de 2025. Esta resolución prevé la posibilidad de interponer los recursos correspondientes de acuerdo con la normativa vigente para la defensa de sus intereses. En la fecha actual, no se tiene constancia de que la interesada haya interpuesto ningún recurso.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el día 24 de abril de 2025 se dio acceso al expediente administrativo a la persona reclamante (comunicado a la GAIP en fecha 23.04.2025), en el cual se identificó con nombre y apellidos a la directora del Área de Becas de Estudios Universitarios de la Agencia.
En cuanto a la identificación de las personas que han gestionado el expediente, teniendo en cuenta que no hay un procedimiento de gestión individualizado, es decir, diferentes personas gestoras pueden revisar un solo expediente, en virtud del principio de minimización de datos, se concluye identificar únicamente los datos de la directora del Área de becas universitarias como responsable (Sra. XXXX), dado que el acceso a los datos identificativos del resto de personas adscritas a esta área en concreto se entiende totalmente excesivo para la finalidad solicitada por la interesada".
En fecha 7 de mayo la GAIP solicita un ulterior posicionamiento a la AGAUR, respecto a la alegación de la parte reclamante sobre la falta de integridad del expediente entregado, particularmente en lo que respecta a un hipotético requerimiento al Ministerio correspondiente.
En respuesta a la petición anterior, la GAIP recibe una nueva comunicación de la AGAUR, en fecha 9 de mayo de 2025, donde se manifiesta claramente que el "requerimiento al MEFPD por parte de la AGAUR demandado por la persona reclamante, no se ha llevado a cabo y, por tanto no está incluido dentro del expediente administrativo al que se ha dado acceso, dado que no se dan las circunstancias previstas en el artículo 39.5 de la LPAC".
El día 25 de junio de 2025 la persona reclamante envía una comunicación a la GAIP en la que demanda: "Dada la negativa de AGAUR a facilitarme la identificación del personal que está gestionando mi expediente, además de mi expediente completo, en contravención de la ley 39/2015 reguladora del Procedimiento administrativo común, entre otros, arts 28, 39.5, 53..., solicito la resolución de GAIP (…)".
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública y competencia de la GAIP
El artículo 39.1 LTAIPBG establece que:
"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".El artículo 29 RGAIP desarrolla este precepto y concreta que también pueden ser objeto de reclamación ante la GAIP las comunicaciones que sustituyan a las resoluciones y el incumplimiento material del derecho de acceso, cuando este haya sido reconocido expresamente o presuntamente. De acuerdo con estos preceptos, la GAIP es competente para tramitar y resolver esta Reclamación, ya que deriva de una solicitud de información pública.
El artículo 2.c LTAIPBG define el derecho de acceso a la información pública como "el derecho subjetivo que se reconoce a las personas para solicitar y obtener la información pública, en los términos y condiciones regulados por esta ley". Por su parte, el apartado b del mismo precepto define la información pública como "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".
Según el artículo 18.1 LTAIPBG, "Las personas tienen el derecho de acceder a la información pública, a la que hace referencia el artículo 2.b, a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida". Y el artículo 20.1 de la misma ley añade que "El derecho de acceso a la información pública se garantiza a todas las personas, de acuerdo con lo que establece esta ley. El derecho de acceso a la información pública solo puede ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas por las leyes".
2. Sobre la competencia de la GAIP en relación con el derecho de acceso al expediente en trámite, por parte de los interesados, y la admisión de la reclamación
Más allá de las disposiciones relativas a la competencia general de la GAIP recogidas en el fundamento anterior, y en un primer orden de cosas, cabe partir de la base de que esta Comisión ha admitido reiteradamente el acceso a información referida a procedimientos en curso; es decir, que aún no hayan finalizado. En concreto, y desde la Resolución de 23 de diciembre de 2015 sobre la Reclamación 17/2015, la GAIP ha considerado que la normativa de transparencia ya no exige —a diferencia del anterior artículo 37.1 de la LRJPAC de 1992— que el procedimiento administrativo en cuestión haya finalizado para que los ciudadanos puedan solicitar acceder a los documentos que lo integran, dado que estos documentos de procedimientos en trámite constituyen información pública según el artículo 2.b) de la LTAIPBG y son, por tanto, susceptibles de ser consultados en ejercicio del derecho general de acceso a la información.
Bajo el título de "Regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública", la Disposición adicional primera de la LTAIPBG establece que:
"1. El acceso de los interesados a los documentos de los procedimientos administrativos en trámite se rige por lo que determina la legislación sobre régimen jurídico y procedimiento administrativo.
2. El acceso a la información pública en las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial está regulado por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley".
En primer lugar, pues, no existe ninguna disposición en la LTAIPBG, incluida su Disposición adicional primera, que establezca motivo alguno de inadmisión, ni ningún límite de acceso que se defina en función del carácter abierto (o en trámite) o cerrado (o finalizado) de los procedimientos administrativos. Esto implica que el derecho de acceso a la información pública se debe poder ejercer con independencia de si esta información forma parte de un procedimiento en trámite o finalizado, o de cualquier procedimiento determinado.
Por otra parte, y de acuerdo con la misma disposición adicional, la GAIP ha afirmado su competencia para conocer de las reclamaciones que puedan presentar los interesados en procedimientos administrativos en curso, igualmente a partir de la Resolución de 23 de diciembre de 2015 mencionada. En concreto, la Comisión considera que las personas interesadas en procedimientos administrativos en trámite, que disfrutan de un régimen de acceso privilegiado, en principio más amplio y reconocido mucho antes que en la normativa de transparencia, deben poder disponer del mismo mecanismo básico de garantía que representa la vía de la reclamación voluntaria y gratuita ante una autoridad independiente de la que dispone cualquier ciudadano.
Por tanto, lo que establece la mencionada Disposición adicional 1.1 LTAIPBG es que la posición jurídica que corresponde a las personas interesadas en un procedimiento administrativo, en relación con el acceso a la información pública que lo integra, se define no tanto por el régimen jurídico aplicable al derecho de acceso a la información pública, sino por los derechos de mayor intensidad de acceso al expediente que les reconoce la legislación de procedimiento administrativo. La citada disposición adicional no cuestiona la competencia de la GAIP para entender las reclamaciones en materia de acceso a la información pública formuladas por personas interesadas en un procedimiento administrativo, sino que solo incide en el derecho material (la LTAIPBG o la legislación de procedimiento administrativo) que deberá aplicar esta Comisión para resolverlas.
Ciertamente, lo más apropiado es que las personas interesadas en un procedimiento administrativo en trámite puedan acceder con normalidad al expediente y que sea precisamente el órgano responsable de su tramitación quien garantice y haga efectivo este derecho, de modo que puedan ejercerlo efectivamente en los plazos que más les convenga para la resolución más favorable, no tanto del acceso en sí mismo, sino del procedimiento principal.
De hecho, este ha sido —en parte— el posicionamiento de la Administración reclamada, que identifica claramente el régimen regulador del procedimiento administrativo como aplicable al caso. Se reconoce a la persona reclamante la condición de interesada, aunque se considera que habría actuado de manera indebida ante la GAIP, porque el procedimiento aún estaría en tramitación. Como ya hemos dicho, la GAIP es competente para garantizar el acceso al expediente abierto de las personas interesadas, en cualquier momento de su tramitación.
En cuanto a la normativa de procedimiento aplicable, en el ámbito estatal debemos remitirnos actualmente a las disposiciones de la Ley 39/2015, de procedimiento común de las administraciones públicas (sobre todo, el artículo 53.1.a LPAC), así como al Real Decreto 203/2021, "por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos".
En el ámbito autonómico, debemos mencionar también el artículo 26 de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña. Más allá de esta ley, destaca de manera particular el Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de la Administración Digital (DAD), referido únicamente a la Administración de la Generalitat de Cataluña (según su artículo 2, se entiende que forman parte de la Administración de la Generalitat sus departamentos, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, así como sus consorcios adscritos). En concreto, conviene recoger el artículo 66 DAD, según el cual "el expediente administrativo se pone a disposición en un plazo máximo de cinco días a contar desde la fecha de la solicitud, salvo que por causas justificadas sea necesario ampliar dicho plazo".
En este sentido, todas las normas anteriores son aplicables a la Agencia de Gestión de Ayudas Universitarias y de Investigación, creada por la Ley 7/2001, "como entidad de derecho público de la Generalitat de Cataluña que ajusta su actividad al derecho privado, vinculada al Departamento de Universidades, Investigación y Sociedad de la Información, con personalidad jurídica propia, capacidad plena de obrar y patrimonio propio para el cumplimiento de sus funciones".
Al admitir la reclamación, esta Comisión quiere manifestar que el acceso al expediente debería haberse dado de manera inmediata al ser solicitado, y no al finalizar su tramitación. En cualquier caso, cabe decir que la administración reclamada en ningún momento ha hecho constar ninguna causa de inadmisión de la reclamación presentada.
3. Pérdida sobrevenida parcial del objeto de la reclamación
Los antecedentes ponen de manifiesto que la Administración reclamada ha estimado parcialmente la solicitud del reclamante y ha entregado a la persona reclamante la información solicitada. Este hecho supone la satisfacción extemporánea de la solicitud de información de la que deriva la Reclamación y conlleva la pérdida sobrevenida del objeto de la misma, ya que se han desvanecido los motivos de discrepancia jurídica que la justificaban.
Es muy cierto que la persona reclamante ha expresado su disconformidad con el acceso al expediente entregado, entendiendo que debería contener una documentación determinada, vinculada al requerimiento que —a su juicio— debería haber practicado la AGAUR a un Ministerio de la Administración General del Estado. El posicionamiento claro y contundente de la administración, sobre la inexististencia de esta documentación, evita cualquier comentario posterior.
En estas circunstancias, es procedente finalizar parcialmente la Reclamación sin necesidad de realizar ninguna declaración sobre el alcance del derecho de acceso ejercido.
4. Estimación parcial en relación con los nombres de las personas que han intervenido en la tramitación del expediente
Esta es una petición que la persona reclamante ha mantenido en la totalidad de sus escritos, tanto en la vía de la solicitud de acceso como en la reclamación ante la GAIP. En la respuesta finalmente aportada por la administración, se concluye identificando únicamente los datos de la directora del Área de becas universitarias como responsable, dado que el acceso a los datos identificativos del resto de personas adscritas a esta área en concreto se entiende totalmente excesivo.
En primer lugar, conviene recordar el artículo 24.1 de la LTAIPBG, cuando establece que:
"Se debe dar acceso a la información pública si se trata de información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos, a menos que, excepcionalmente, en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos".En el mismo sentido, también podemos mencionar el artículo 70.2 del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre transparencia y el derecho de acceso a la información pública (DTAIP).
Los datos de carácter personal relacionados con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración y, por tanto, el nombre de los funcionarios que han instruido, firmado un documento que obra en el expediente, y que hayan intervenido en el expediente no deben anonimizarse, tengan o no cargo o mando, a menos que, como indica el artículo, "excepcionalmente, en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos".
Esta es la previsión que la administración debe tener en cuenta a la hora de entregar la información sobre los nombres de los funcionarios que han participado en el expediente solicitado, como personal a su servicio con potestad para intervenir en él. En el mismo sentido se posiciona reiteradamente el APDCAT, que considera que se debe facilitar el acceso de la persona reclamante a los datos meramente identificativos de las personas que, en ejercicio de sus funciones, han participado en la tramitación de los expedientes de referencia.
En definitiva, cabe tener presente que la LTAIPBG no distingue entre cargos altos, técnicos o personal administrativo, siendo los únicos condicionantes para el acceso que se trate de datos meramente identificativos vinculados al ejercicio de funciones públicas, así como la inexistencia de circunstancias personales calificadas que puedan justificar una limitación, lo cual no parece constar en el presente caso.
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada de infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, para los fines anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 17 de julio de 2025, resuelve por unanimidad:
- Declarar la pérdida parcial de objeto de la Reclamación 359/2025, en relación con el acceso al expediente, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en el fundamento jurídico 3.
- Estimar parcialmente la Reclamación 359/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información relativa a los nombres de las personas que han intervenido en la tramitación del expediente, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 4.
- Requerir a la AGAUR que permita el acceso al expediente de manera inmediata, una vez le sea notificada esta Resolución.
- Requerir a la AGAUR que informe a la GAIP del órgano o de la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 359/2025 y dar publicidad de esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta