Acceso a expedientes de aprobación de nóminas de personal y cargos electos

Resolución 1268/2025, de 4 de septiembre

Resumen: La persona reclamante actúa como representante de un sindicato, y la LOLS reconoce una posición jurídica singular, pero de esta posición no se deriva el reconocimiento de tener acceso a la misma información y documentación que la empresa pone a disposición del comité de empresa, como sí lo reconoce la LOLS en su artículo 10.3.1 a los delegados sindicales. No obstante, la reclamación deriva de una SAIP conjunta con el presidente del comité de empresa y el Ayuntamiento no ha cuestionado la legitimidad de la persona reclamante para obrar en nombre del presidente del comité. Por tanto, esta Comisión considera que se debe considerar a la persona reclamante en cuanto asesor del comité unitario, si bien corresponderá al Ayuntamiento verificar esta condición para atender la ejecutividad de la resolución. La información a la que se solicita acceso puede contener datos de carácter personal referidos al artículo 23 y también puede tener implicaciones para la vida privada de dicho personal. Sin embargo, esto no debe impedir el acceso parcial a aquella información retributiva que no quede excluida del acceso por su aplicación, previa ponderación de acuerdo con las circunstancias previstas en el artículo 24.2 de esta Ley, resulten justificadas con la finalidad del acceso. Teniendo en cuenta el interés manifestado relativo a la función de vigilancia y control de la legalidad que realiza la persona reclamante respecto al régimen retributivo y que esta información puede ser de mayor interés respecto a los cargos electos o cargos eventuales por tratarse de puestos de trabajo con singularidad y por el nivel retributivo que suelen tener asociado, no parece que el acceso a esta información sea contrario al sentido de la ley de transparencia. En consecuencia, se estima parcialmente el derecho de acceso a la información sobre retribuciones que contenga el expediente de nóminas que afecte a los cargos de confianza y al personal eventual del Ayuntamiento. En cuanto al resto de los trabajadores del Ayuntamiento, se desestima el derecho de acceso a la información en los términos solicitados. Esto no obsta a que se facilite la información sobre las retribuciones básicas y complementarias de cada puesto de trabajo, sin identificar a las personas que los ocupan.

Antecedentes

El 8 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 350/2025 presentada por una persona física en nombre y representación de la Unión General de Trabajadores y Trabajadoras de Cataluña (UGT) contra el Ayuntamiento de Cardedeu en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). En la Reclamación manifiesta que ha recibido respuesta a la información pública solicitada pero que no se le ha entregado.

Aporta certificado de la UGT que la habilita para formar parte del equipo de trabajo y ejecutiva de la FESP UGT Vallès Oriental con plenos poderes para negociar toda clase de acuerdos y/o convenios y todas aquellas tareas que comporten acción sindical, así como la defensa de los derechos e intereses de la UGT de Cataluña y sus afiliados y afiliadas, que afecten a su ámbito territorial.

El 10 de febrero de 2025 la persona reclamante, conjuntamente con el presidente del comité unitario del Ayuntamiento de Cardedeu, presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demanda:

"1) Expedientes de aprobación de nóminas completos de todas las retribuciones fijas y de todas las retribuciones variables de todo el personal público (laboral, funcionario, eventual, etc.) y electo del Ayuntamiento de Cardedeu, del año 2023, 2024 y 2025 hasta la fecha de hoy, donde se incluya todo el personal público y electo de la corporación y donde estén debidamente identificadas/numeradas cada una de las plazas existentes. Con los datos de carácter personal que pudieran aparecer debidamente anonimizados, teniendo en cuenta que 'la retribución y el salario no es un dato de carácter personal, ni íntimo, susceptible de reserva para salvaguardar el derecho a la intimidad, se trata de un elemento esencial del contrato de trabajo, de naturaleza contractual, laboral o profesional, pero no es necesario pedir el consentimiento previo del trabajador para que los representantes sindicales puedan acceder a este dato'. Por lo cual, no atender esta solicitud puede incurrir en vulneración del derecho de libertad sindical en cuanto a la acción sindical en su vertiente de información (STS Rec 92/2011, STC 281/2005, SAN 14/03/2011, TSJM 82/2022, etc).

2) Informes de secretaría e intervención de aprobación de la valoración de puestos de trabajo y aplicación de su resultado en la Relación de Puestos de Trabajo del año 2021 y sucesivos".

El 7 de marzo el Ayuntamiento de Cardedeu notifica el Decreto de Alcaldía 2025/372 en el que acuerda desestimar el derecho de acceso en lo que respecta al apartado primero de la SAIP relativo a los expedientes de aprobación de nóminas de la totalidad de los trabajadores, y estimar el punto segundo relativo a los informes de secretaría e intervención incluidos en los expedientes de aprobación y modificación de la RLT 2021 a 2025.

Los argumentos esgrimidos para la desestimación son los siguientes:

"El Ayuntamiento de Cardedeu cuenta, actualmente, con cerca de doscientos trabajadores, funcionarios, laborales y cargos electos. Los expedientes de aprobación de nómina, de los cuales se genera un mínimo de quince al año (correspondientes a las doce pagas ordinarias, dos extraordinarias y una de productividad), pero que pueden llegar a ser más (retrasos, incrementos salariales, etc.), se componen de la siguiente documentación:

• Datos identificativos del trabajador/a: nombre, apellidos, NIF, n.º del régimen de previsión social, domicilio, sexo, estado civil, descendencia y situación familiar.
• Datos del puesto de trabajo: cuerpo, escala, antigüedad.
• Datos de la forma de ocupación.
• Datos de situaciones administrativas (bajas, excedencias, datos sobre sanciones económicas como la de una retención judicial, etc.).
• Datos de retribución desglosados por complemento.
• Datos sobre las retenciones (IRPF, Mutuas de funcionarios, Seguridad Social, etc.).
• Datos del pago (fecha de pago, cuenta corriente, etc.).
• Otros datos (fondos de acción social, seguros, etc.).
• Listados de control en soporte papel sobre las horas de guardias, turnos, etc.
• Hojas de incidencia.

La información contenida en estos expedientes contiene datos personales que podrían ser considerados especiales por los artículos 9 y 10 del Reglamento 2016/679, de 27 de abril, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y la libre circulación de estos datos (en adelante RGPD), tales como los datos de salud y relativos a sanciones judiciales, pero a la vez incorpora un conjunto de datos que, si bien no podrían considerarse íntimos, sí que deberían considerarse datos relativos a la privacidad de cada trabajador/a, tales como el domicilio, sexo, estado civil, descendencia, situación civil, cuenta corriente, etc".

Refiere el artículo 24.2 de la LTAIPBG y que "La información solicitada es muy reciente (2023 hasta la actualidad) y el peticionario no indica en su escrito la finalidad de acceder a esta información, más allá de indicar que no atender esta solicitud puede incurrir en vulneración del derecho de libertad sindical en cuanto a la acción sindical en su vertiente de acceso de información".

Refiriéndose a la DA 1ª de la LTAIPBG, prosigue con la legislación en materia sindical. Concretamente el artículo 40.1 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) que contempla como funciones de los órganos de representación sindical, en lo que respecta al acceso a la información; el artículo 95 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en lo que respecta a la actividad sindical en su artículo 95 y la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) que en su artículo 10.3.1 indica que los delegados sindicales deben tener acceso a la misma información y documentación que la empresa pone a disposición del comité de empresa. Los delegados sindicales están obligados a guardar secreto profesional en las materias en las que legalmente proceda.

Considera que "La solicitud de acceso a los expedientes de aprobación de las nóminas, en el cumplimiento del acceso a los datos relativos 'a la evolución de las retribuciones, evolución probable de la ocupación en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento', comportaría, en este caso, una acumulación masiva de datos personales".

En la confluencia del derecho de libertad sindical hasta ahora expuesto y la protección de datos personales debemos atender a las indicaciones sobre el tratamiento de los datos personales que realiza el RGPD y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales (LOPDPGDD), donde ambos indican que el tratamiento debe realizarse a partir de la autorización de los interesados, y cuando esta no existe solo puede considerarse fundamentado en el cumplimiento de una misión llevada a cabo en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable, en los términos que prevé el artículo 6.1 e) del Reglamento (UE) 2016/679, cuando derive de una competencia atribuida por una norma con rango de ley. (LOPDPGDD, art. 8.2).

En cuanto al interés público o el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento, en este caso las tareas sindicales, la sentencia del Tribunal Supremo STS 160/2021, de 9 de febrero, sobre el derecho de libertad sindical, en su Fundamento de Derecho Sexto expone:

El reconocimiento del contenido, esencial y adicional, del expresado derecho fundamental [...] no está exento de límites, pues sabido es que los derechos fundamentales no son derechos absolutos ni ilimitados.

Y añade respecto a la colisión de este derecho con la protección de datos personales:

Resulta relevante, por tanto, que medie la debida relación entre los datos personales del personal estatutario que se solicitan, con la importante función sindical que se desarrolla. De modo que únicamente cuando estos datos personales son necesarios para el ejercicio de las labores sindicales, podrían considerarse excepcionados del consentimiento, pero no cuando se encuentran desvinculados o se desconozca su relación, al no haberse puesto de manifiesto su conexión con dichas funciones sindicales.

Sobre la existencia de alguna norma con rango de ley que permita acceder a los datos salariales de todos los trabajadores, la reciente sentencia social del Tribunal Supremo 32/2025, de 15 de enero, indica, en su Fundamento de Derecho Cuarto, punto 4:

en la actualidad, no existe en el derecho vigente una norma con rango de ley que claramente obligue a incluir en el registro salarial datos que permitan identificar la retribución individualizada de una persona trabajadora".

Menciona el informe IAI 81/2021 emitido por la APDCAT que considera que facilitar la información sobre la retribución aproximada que percibe un trabajador en concreto permite obtener un perfil económico y la Resolución 1352/2024, de 24 de octubre sobre una petición similar que entiende que acceder a la información de las retribuciones puede tener también implicaciones para la vida privada.

"Para evitar la confluencia del volumen de datos personales incluidos en los expedientes de nóminas, el peticionario expone que 'los datos de carácter personal que pudieran aparecer [sean] debidamente anonimizados', salvo el nombre y el salario.

En esta situación, y si se procediera a la anonimización de los datos, como propone el peticionario, se tendrían que tratar la suma de las nóminas de 190 trabajadores al mes, por quince pagas mínimas (doce ordinarias, dos extraordinarias y paga de productividad), de los años 2023, 2024 y 2025.

Cabe tener presente que el Ayuntamiento de Cardedeu genera expedientes electrónicos desde el año 2015, y estos expedientes, una vez firmados y cerrados, transforman los documentos incluidos en los expedientes a soporte PDF-A, un soporte no editable. Esto implica que cualquier modificación posterior del documento implica la descarga, documento por documento, a un soporte editable, desde donde efectuar la oclusión de los datos personales innecesarios.

Este proceso, lento y laborioso, de acuerdo con el artículo 66.1.a del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública, se define como una tarea compleja de elaboración o reelaboración, y motivo de desestimación de una petición de acceso a la información.

También cabe mencionar que, aunque fuera factible la anonimización de los datos, ni la legislación vigente ni la jurisprudencia existente avalan facilitar el nombre de la totalidad del personal y el respectivo salario, excluidos los cargos electos, directivos y altos cargos, como especifican el artículo 11.1.b de la LTC y el artículo 31 del Decreto 8/2021".

Respecto a esta Resolución, la persona reclamante argumenta que:

"Son datos necesarios para llevar a cabo la negociación colectiva de las retribuciones del personal público así como para llevar a cabo acciones legales contra la actual Relación de Puestos de Trabajo dado que presenta indicios claros de vulnerar la legalidad vigente. La denegación de la información vulnera el derecho a la negociación colectiva y el derecho de los representantes de los trabajadores a ejercer su función con pleno conocimiento de la situación económica del personal. El Tribunal Constitucional reiteradamente ha establecido que el derecho de información sindical es esencial para garantizar la negociación colectiva y que su restricción injustificada vulnera la libertad sindical. El Tribunal Supremo ha determinado que los datos retributivos de los trabajadores públicos forman parte de la información sujeta a transparencia y control sindical".

El 13 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Cardedeu y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

El 27 de marzo el Ayuntamiento remite el informe requerido que se expresa en los mismos términos descritos en el antecedente 3. Y se añade respecto al argumento esgrimido en la Reclamación que:

"El simple enunciado de la necesidad para un uso concreto, sin aval legal que lo permita, no es ningún tipo de motivación razonada, toda vez que los mecanismos que el marco legal, y en concreto el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que el peticionario menciona en su escrito, en su artículo 40.1.b del mismo, contemplan como funciones de los órganos de representación sindical, en lo que respecta al acceso a la información en materia retributiva [.../...]

Es difícil otorgar a esta funcionalidad el acceso absoluto e ilimitado que el reclamante solicitaba en su escrito del 10 de febrero. El reclamante considera el derecho de libertad sindical como un derecho absoluto, según el cual el control retributivo le permite acceder a cualquier tipo de documento. Se debe mencionar que el peticionario NO ha solicitado información sobre las retribuciones del personal del Ayuntamiento de Cardedeu, ha solicitado, específicamente, un tipo de expediente concreto, los expedientes de aprobación de nóminas de todo el personal.

El acceso al volumen de datos personales incluidos en estos expedientes parece, a todas luces, y según todos los antecedentes jurídicos y legales aportados en el informe del 27 de febrero, innecesario".

Recuerda nuevamente la STS 160/2021, de 9 de febrero, Resolución de la GAIP 83/2023, de 9 de febrero. Y prosigue:

"El Ayuntamiento de Cardedeu incorpora, en su página web, información detallada de las retribuciones del personal, debidamente anonimizada, ordenada por grupos y con la indicación de los diferentes complementos salariales, del periodo comprendido entre 2020 y 2024, en formato editable.

También se puede consultar la relación de puestos de trabajo (RTL) del mismo periodo. La relación del año 2025 se aprobó, de manera definitiva, en fecha 3 de febrero de 2025, y aún no se ha incorporado a la página web.

Finalmente indicar que desde la unidad de Recursos Humanos se está elaborando, desde mediados del año 2024, el registro salarial de los trabajadores del Ayuntamiento de Cardedeu, siguiendo las indicaciones del Real Decreto 902/2020, de 13 de octubre, de igualdad retributiva entre hombres y mujeres, y previsto en el artículo 29 del Estatuto de los Trabajadores (Real Decreto Ley 2/2015, de 23 de octubre), y haciéndolo extensivo al personal funcionario, además del laboral.

En cuanto a la solicitud de acceder a los informes de secretaría e intervención de los expedientes de aprobación y modificación de la relación de puestos de trabajo (RTL), la parte dispositiva del Decreto de Alcaldía 2025/372, del 7 de marzo de 2025, otorgaba acceso a la documentación solicitada, acceso que no se ha ejecutado por la presentación de la reclamación".

Y concluye:

"Que la petición de acceso a los expedientes de aprobación de nóminas del personal del Ayuntamiento de Cardedeu, sobrepasa las funciones de control retributivo que la representación sindical tiene atribuidas en el marco legal vigente.

Que la información salarial, tanto la publicada por el Ayuntamiento de Cardedeu en su página web municipal, como la de carácter interno pero disponible para los representantes sindicales, cumple con los requisitos legales necesarios para que estos puedan efectuar sus tareas de control retributivo, tal como establece el Estatuto Básico del Empleado Público.

Que no existe ningún impedimento legal para facilitar los informes de secretaría e intervención emitidos por las aprobaciones y modificaciones de la Relación de Puestos de Trabajo, acceso que solo resta vehicular el mecanismo técnico, detenido por la presentación de la reclamación de 8 de marzo de 2025".

El 4 de abril de 2025 la GAIP comunica la ampliación del plazo para resolver a las partes afectadas.

El 7 de abril de 2025 esta Comisión, de acuerdo con lo que establece el artículo 42.8 LTAIPBG, solicita a la APDCAT que emita el correspondiente informe.

El 28 de agosto de 2025 la GAIP recibe el informe de la APDCAT que concluye:

"El acceso por parte del reclamante al contenido íntegro de las nóminas de todos los empleados públicos del Ayuntamiento no resultaría justificado a efectos de transparencia y, por tanto, no se ajustaría a la normativa de protección de datos de carácter personal.

No obstante, en lo que respecta a la información sobre retribuciones que contenga el expediente, en lo que respecta a los cargos de confianza y al personal eventual del Ayuntamiento, dada la tipología y características de estas plazas, resulta justificado desde la perspectiva de la protección de datos, facilitar información individualizada por los conceptos retributivos, junto con su identificación, nivel y cargo que ocupan.

Respecto al resto de las personas trabajadoras del Ayuntamiento (personal laboral y funcionario), la normativa de protección de datos no impide facilitar la información sobre las retribuciones básicas y complementarias de cada puesto de trabajo, sin identificar a las personas que los ocupan.

La normativa de protección de datos no permitiría facilitar una copia de los expedientes de aprobación de nómina en los términos solicitados, aunque sí admitiría el acceso a la información relativa a las retribuciones que prevé el régimen de publicidad activa en el artículo 11 de la LTC, y los artículos 25 y 31 del RLTC, en los términos que se han analizado".

Fundamentos Jurídicos

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 LTAIPBG y 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual como en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta, y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre la condición de la persona reclamante

La persona reclamante afirma actuar como representante legal del sindicato UGT y así lo acredita en la reclamación (antecedente 1), motivo por el cual hay que tener en cuenta la previsión de la disposición adicional primera de la LTAIPBG que prevé en su segundo apartado que "el acceso a la información pública en las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial está regulado por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley".

El artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) reconoce a los sindicatos más representativos a nivel estatal, como es este caso, "una posición jurídica singular a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical". De esta posición singular no se deriva el reconocimiento de tener acceso a la misma información y documentación que la empresa pone a disposición del comité de empresa, como sí lo reconoce la LOLS en su artículo 10.3.1 a los delegados sindicales. El derecho de acceso a la información para el ejercicio de las funciones propias que tienen las juntas o delegados de personal y que podría incluir datos de carácter personal de acuerdo con el artículo 39 y 40 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) para el caso de personal funcionario o personal laboral adscrito a una administración pública, así como las previsiones de los artículos 62, 63 y 64 del Estatuto de los Trabajadores (ET), no son aplicables a los representantes sindicales.

No obstante, esta Reclamación se deriva de una SAIP formulada conjuntamente con el presidente del comité unitario. Cabe tener en cuenta que los derechos reconocidos a los sindicatos o a las secciones sindicales son diferentes de los que corresponden a los delegados sindicales y a los representantes de los trabajadores.

Por parte del Ayuntamiento no se ha cuestionado la legitimidad de la persona reclamante para obrar en nombre del presidente del comité. Por tanto, esta Comisión considera que se debe considerar a la persona reclamante en cuanto asesor del comité unitario, si bien corresponderá al Ayuntamiento verificar esta condición para atender la ejecutividad de la resolución.

3. Sobre la estimación parcial del derecho de acceso a la información reclamada y límites

La información reclamada —expedientes de nóminas— es información pública de acuerdo con lo que establece el artículo 2.b LTAIPBG, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Cabe tener en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o el acceso restringido, y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG). Si bien es cierto que el artículo 18.2 LTAIPBG dispone que el ejercicio del derecho de acceso no está condicionado a la concurrencia de un interés personal, y no queda sujeto a motivación ni requiere la invocación de ninguna norma, conocer la motivación por la cual la persona reclamante desea obtener esta información puede ser un elemento relevante a tener en cuenta en la ponderación. Como ya hemos visto, la persona reclamante expone que la información es necesaria "[...] para llevar a cabo la negociación colectiva de las retribuciones del personal público así como para llevar a cabo acciones legales contra la actual Relación de Puestos de Trabajo dado que presenta indicios claros de vulnerar la legalidad vigente. La denegación de la información vulnera el derecho a la negociación colectiva y el derecho de los representantes de los trabajadores a ejercer su función con pleno conocimiento de la situación económica del personal".

En primer lugar, cabe esclarecer cuál es el objeto de la Reclamación a la luz de las consideraciones formuladas por el Ayuntamiento respecto a la no ejecución del apartado 2 de la SAIP (informes de secretaría e intervención de aprobación de la valoración de puestos de trabajo y aplicación de su resultado en la Relación de Puestos de Trabajo del año 2021 y sucesivos). De lo que se desprende del formulario de reclamación, la persona reclamante solo hace mención al apartado 1 de la SAIP, es decir, a la información que ha sido desestimada por parte del Ayuntamiento y sobre la cual recae la Reclamación. Por tanto, esta Resolución se pronuncia solo sobre el objeto reclamado, entendiendo que la información pública que fue estimada en el Decreto de Alcaldía 2025/372 por parte del Ayuntamiento debería haber sido entregada en los términos definidos por el artículo 36.1 LTAIPBG.

En cuanto al acceso a los expedientes de aprobación de nóminas completos de todas las retribuciones fijas y de las retribuciones variables de todo el personal público (laboral, funcionario, eventual y electo) (véase antecedente 2), se procede a continuación a su análisis dada la complejidad y la implicación de la información a la que se solicita acceso.

Teniendo en cuenta lo referido en el FJ 2, habrá que tener en cuenta con carácter prioritario el régimen específico de acceso a la información establecido para los representantes de los trabajadores (en cuanto asesor del presidente del comité de empresa) por el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP), así como, si fuera el caso, por el Texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2015, de 23 de octubre (ET). Y esto sin perjuicio de que supletoriamente también se tuviera en cuenta lo que establece la normativa de transparencia.

El EBEP y el ET atribuyen a las juntas o delegados de personal (artículo 39 EBEP), así como a los delegados de personal o Comité de Empresa (artículos 62 y 63 ET), como órganos específicos de representación de los funcionarios y de los trabajadores públicos con contrato laboral, respectivamente, determinadas funciones para el ejercicio de las cuales se les reconoce el derecho a acceder a determinada información, que podría incluir datos personales de los trabajadores.

El artículo 40 establece que las juntas de personal y los delegados de personal tienen legitimación para recibir información sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable de la ocupación en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento y para tener conocimiento y ser escuchados sobre el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo (40.1.a); y para vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y ocupación, y ejercer, si procede, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes (40.1.e), entre otros. Sin embargo, no existe en el EBEP una regulación específica que habilitaría para acceder de manera individualizada a la información reclamada.

Por otro lado, el artículo 64.1 del Estatuto de los Trabajadores (ET) dispone que "El comité de empresa tiene derecho a ser informado y consultado por el empresario sobre las cuestiones que puedan afectar a los trabajadores, así como sobre la situación de la empresa y la evolución de la ocupación en la empresa, en los términos que prevé este artículo". Y los apartados 2 a 5 de este mismo artículo contienen previsiones específicas en relación con las cuestiones o materias sobre las cuales los comités de empresa tienen derecho a recibir información con una periodicidad trimestral, anual y otras cuando sea procedente. El apartado 7 de este mismo precepto atribuye también a los órganos de representación la función, entre otras, "de vigilancia del cumplimiento de las normas vigentes en materia laboral, de Seguridad Social y ocupación, y también de la resta de los pactos, las condiciones y los usos de empresa en vigor, y de formulación, si procede, de las acciones legales oportunas ante el empresario y los organismos o tribunales competentes".

Así, tanto el EBEP como el ET reconocen la función de vigilancia de los órganos de representación y el derecho a recibir información sobre las políticas de personal, pero no habilitan para recibir la información en los términos requeridos.

La STS del 9 de febrero de 2021 invocada por el Ayuntamiento considera que "la mera invocación, ayuna de justificación, de la representación sindical no puede servir de excusa para acceder a todo tipo de documentación, si no se quiere por esta vía vaciar el contenido del derecho fundamental a la protección de datos, cuando el titular de los mismos ignore el uso que se hace de sus datos, perdiendo su poder de disposición, en supuestos en los que no se justifica la concurrencia de alguna de las excepciones legalmente establecidas".

Así, teniendo en cuenta esta Sentencia, las previsiones del derecho de acceso del EBEP y el ET y el motivo por el cual se solicita tener acceso a la información, no parece que basándose en esta normativa la persona representante de los trabajadores deba acceder a la información solicitada con identificación directa de algunos de los trabajadores afectados.

Habrá que, por tanto, considerar la pretensión de la persona reclamante partiendo del régimen del derecho de acceso a la información pública que prevé la legislación de transparencia, dada su aplicabilidad supletoria de la Disposición Adicional 1ª. A tal efecto, y teniendo en cuenta que se solicita la información con identificación/numeración de cada una de las plazas, cabe tener en cuenta que el derecho de acceso a la información pública no es absoluto, y puede ser denegado o restringido por las causas expresamente establecidas en las leyes, como es el caso de los límites de los artículos 23 y 24 de la LTAIPBG respecto a los datos personales.

Como hemos visto, el Ayuntamiento desestima el acceso a esta información invocando la protección de datos y que la anonimización supondría una tarea compleja (artículo 66.1.a Decreto 8/2021). Añade que, aunque fuera factible la anonimización de los datos, ni la legislación vigente ni la jurisprudencia existente avalan facilitar el nombre de la totalidad del personal y el respectivo salario, excluidos los cargos electos, directivos y altos cargos, como especifican el artículo 11.1.b de la LTC y el artículo 31 del Decreto 8/2021 (antecedente 3).

Como bien ha detallado el Ayuntamiento, los expedientes de nóminas contienen un conjunto de datos personales que resultan innecesarios para la finalidad perseguida y, por tanto, deben considerarse desproporcionados (DNI, afiliación a la Seguridad Social, cuenta bancaria, bases de cotización, retenciones IRPF), datos referidos a las circunstancias personales íntimas de la persona trabajadora (personas a cargo, retenciones administrativas o judiciales, etc.), que podrían ser incluso datos especialmente protegidos si hicieran referencia directa e indirecta a la salud y/o a la afiliación sindical (cuotas). De acuerdo con esto, el acceso por parte del reclamante al contenido íntegro de las nóminas de todos los empleados públicos del Ayuntamiento, en los términos solicitados, no resultaría justificado a efectos de transparencia y, por tanto, no se ajustaría a la normativa de protección de datos de carácter personal.

Sin embargo, la desestimación del acceso a los expedientes de nómina fundamentada en la protección de datos personales especialmente protegidos no debe impedir el acceso parcial a la información retributiva que contenga que no quede excluida del acceso por aplicación del artículo 23 de la LTAIPBG y que, previa ponderación de acuerdo con las circunstancias previstas en el artículo 24.2 de esta Ley, resulten justificadas con la finalidad del acceso. Habrá que, por tanto, ponderar el acceso entre el interés público de la información solicitada y el derecho a la protección de datos de las personas afectadas, todo ello tomando en consideración las circunstancias que pueden concurrir en el caso analizado.

Es conveniente referir que la legislación de transparencia ya prevé la publicidad activa de la información relativa a las retribuciones de los altos cargos (artículo 11.1.b) y el artículo 31 del Decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública (DTAIP).

Véase el detalle de los datos que forman el expediente de confección de la nómina que consta en la TAAD 898.

También prevé la publicidad activa de la información general sobre las retribuciones, indemnizaciones y dietas percibidas por los empleados públicos, agrupada en función de los niveles y los cuerpos (artículo 11.1.e) y el artículo 25 DTAIP. En el ámbito local, según el artículo 7.1 DTAIP se entiende por alto cargo y personal directivo "los cargos electos y los titulares de los órganos que ejercen funciones de gestión o de ejecución de carácter superior, ajustando su actuación a las directrices marcadas por el órgano de gobierno de la corporación, de acuerdo con lo que dispone la normativa de régimen local". En relación con las obligaciones de transparencia respecto al personal que ocupa puestos de confianza, de especial responsabilidad dentro de la organización, de libre designación, o que comporten un alto nivel retributivo, esta Comisión ya se ha pronunciado en otras ocasiones (véase, para todo, Resolución 382/2023, de 18 de mayo).

Teniendo en cuenta el interés manifestado relativo a la función de vigilancia y control de la legalidad que realiza la persona reclamante respecto al régimen retributivo y que esta información puede ser de mayor interés respecto a los cargos electos o cargos eventuales por tratarse de puestos de trabajo con singularidad y por el nivel retributivo que suelen tener asociado, no parece que el acceso a esta información sea contrario al sentido de la ley de transparencia, que no es otra que poder ejercer el control en la gestión pública y la rendición de cuentas. Conocer, pues, la información de las retribuciones de todo el personal del Ayuntamiento al nivel de detalle solicitado, afecta a datos personales que pueden ser especialmente protegidos, pero también puede tener implicaciones para la vida privada de este personal. Con la información de las retribuciones y de la RLT (que es de publicidad activa de acuerdo con los artículos 9.1.d y 11.1.e de la LTAIPBG y 25.1 DTAIP) se puede identificar el grupo al que se adscribe un determinado puesto de trabajo y relacionarlo fácilmente con las retribuciones básicas; que en la medida en que directamente (conociendo la identidad del trabajador) o indirectamente (concretando la información para cada una de las plazas individualizadas o conociendo por otras vías la contratación o el nombramiento del trabajador laboral o del funcionario para ocupar la única plaza de una determinada categoría o nivel), se pueda identificar a la persona afectada, la información facilitada en estos términos permitiría acceder a información sobre la retribución aproximada que percibe una persona trabajadora en concreto y, por tanto, permitiría obtener un perfil económico de la persona trabajadora.

En consecuencia de todo lo indicado, se estima parcialmente el derecho de acceso a la información sobre retribuciones que contenga el expediente de nóminas que afecte a los cargos de confianza y al personal eventual del Ayuntamiento, dada la tipología y características de estas plazas, resulta justificado desde la perspectiva de la protección de datos, facilitar información individualizada por los conceptos retributivos, junto con su identificación, nivel y cargo que ocupan. En cuanto al resto de los trabajadores del Ayuntamiento, se desestima el derecho de acceso a la información en los términos solicitados. Esto no obsta a que se facilite la información sobre las retribuciones básicas y complementarias de cada puesto de trabajo, sin identificar a las personas que los ocupan.

4. Obligatoriedad de los titulares de los documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en su punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primero de la falta de localización.

Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilitar, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Sistema retributivo y previsión social (código 0063), serie Expedientes de nómina (1510).

5. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

Resolución

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 4 de septiembre de 2024, resuelve por unanimidad:

1. Estimar parcialmente la Reclamación 350/2025 y declarar parcialmente el derecho de la persona reclamante a la información solicitada de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
2. Requerir al Ayuntamiento de Cardedeu que dé respuesta a la persona reclamante a la información indicada en el apartado 2 dentro del plazo máximo de quince días.
3. Requerir al Ayuntamiento de Cardedeu que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 350/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.