Un ciudadano solicitó al Ajuntament d'Esterri de Cardós información sobre licencias de obras mayores y sus justificaciones de inundabilidad desde 2016. La administración denegó el acceso alegando que la información estaba vinculada a un proceso judicial en curso. La Garantia de l'Accés a la Informació Pública (GAIP) estimó la reclamación al considerar que los documentos no fueron creados específicamente para el proceso judicial.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
ANTECEDENTES
El 06 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 342/2025 presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Esterri de Cardós en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.
El 07 de enero de 2025 la persona reclamante solicita al Ayuntamiento de Esterri de Cardós la siguiente información: "desde el año 2016 todas las licencias de obras mayores del municipio a las que se les haya requerido la justificación de inundabilidad posterior al RD 638/2016 y firmada por un técnico competente, y en caso de haberse requerido, copia de su justificación. Con especial atención; 1.- La correspondiente a las obras municipales de ampliación y mejora de un Centro Cívico INEXISTENTE en Arrós de Cardós por estar a una cota muy inferior a la mía respecto al lecho del río y por estar en suelo NO URBANIZABLE. 2.- La correspondiente a la licencia de obras del hermano del actual Alcalde por estar más cerca y a una cota inferior a la mía respecto al lecho del río."
La Reclamación presentada el 06 de marzo de 2025 indica que el Ayuntamiento no ha respondido a la solicitud de acceso a la información pública y no habría entregado la información reclamada.
El 14 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
El 14 de marzo de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Esterri de Cardós y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.
En fecha 02 de abril el Ayuntamiento de Esterri de Cardós comunica lo siguiente a la GAIP: "En respuesta a su comunicación con registro de entrada 2025-E-RC-79 de fecha 14 de marzo de 2025, donde se nos traslada el escrito del Sr. Jordi Miró, por la presente comunicamos que las solicitudes presentadas han sido resueltas. Insistimos en que se tenga en consideración que las solicitudes se enmarcan en el contexto de un recurso contencioso que en este momento el solicitante promueve contra el Ayuntamiento (Procedimiento ordinario 517/23) por razón de la denegación de una licencia de obras por cambio de uso de almacén a vivienda (Decreto alcaldía 61/2023), por lo cual esta administración entiende que cualquier petición de documentación entre las partes que afecte a este procedimiento judicial debe canalizarse a través del Juzgado contencioso-administrativo de Lleida."
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, LTAIPBG y el 29 del RGAIP, esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Sobre el derecho a la información solicitada y límites
Lo primero que debemos examinar es si el objeto de la reclamación es información pública. Visto el objeto de la solicitud, recordamos: ".- Listado de todas las licencias de obras mayores concedidas desde el año 2016 en las cuales se haya requerido la justificación de inundabilidad. .- En caso de haberse requerido, copia de la justificación de inundabilidad presentada para cada una de las licencias. .- Con especial atención, solicito la información relativa a: 1.- Las obras municipales de ampliación y mejora de un Centro Cívico en Arrós de Cardós. 2.- La licencia de obras mayores del hermano del actual Alcalde.", efectivamente, de acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG es información pública "la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". En el caso que nos ocupa, toda la información solicitada, si existía previamente al momento en que se formuló la solicitud de acceso, debe ser considerada información pública. Además, el ente reclamado es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3) a tramitar las solicitudes de acceso a la información pública y a facilitar su acceso cuando proceda.
La información ahora reclamada es, por tanto, información que el Ayuntamiento previsiblemente debe tener, ya que deriva del ejercicio de facultades que le son propias.
En segundo lugar, una vez constatado que la información solicitada es información pública, cabe recordar que la LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona física o jurídica, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Cabe tener en cuenta igualmente que el ejercicio del derecho de acceso no está condicionado a la existencia de una motivación previa expresada por la persona solicitante (art. 26.2 in fine de la LTAIPBG).
En tercer lugar, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública queda condicionado por la eventual concurrencia de límites que puedan justificar, de acuerdo con las previsiones de la LTAIPBG, un acceso parcial o una denegación del acceso a la información. Asimismo, la aplicación de los límites al derecho de acceso y la determinación de su alcance deben realizarse previa ponderación de los bienes jurídicos protegidos y de los intereses presentes.
En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento alega la concurrencia del límite establecido en el artículo 21.1.d) de la LTAIPBG para justificar su negativa a entregar la información solicitada y ahora reclamada. Debe analizarse, por tanto, la virtualidad y alcance del límite contenido en el artículo 21.1.d de la LTAIPBG. Ciertamente, el artículo 21.1.d LTAIPBG establece que
"el derecho de acceso a la información pública puede ser denegado o restringido si el conocimiento o la divulgación de la información conlleva un perjuicio para: [...] El principio de igualdad de las partes en los procesos judiciales o la tutela judicial efectiva". Esta formulación es prácticamente idéntica a la del artículo 14.1.f de la LTAIPBGE [Ley básica estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno] ("La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva"), y muy similar a la del artículo 3.1.i de la CADP [Convenio núm. 205 del Consejo de Europa de acceso a los documentos públicos de 18 de junio de 2009], de la cual procede: "la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia".
La Memoria Explicativa del artículo 3.1.i de la CADP elaborada por el propio Consejo de Europa describe con claridad el alcance y la finalidad de este límite al derecho de acceso:
"El apartado i está destinado a proteger la igualdad de las partes en los procesos judiciales y el buen funcionamiento de la justicia. Este límite persigue asegurar la igualdad de las partes en procesos judiciales tanto ante tribunales nacionales como internacionales y puede, por ejemplo, autorizar a una autoridad pública a denegar el acceso a documentos elaborados o recibidos (por ejemplo de su abogado) en relación con los procesos judiciales de los cuales sea parte. Deriva del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que garantiza el derecho a un proceso equitativo. Los documentos que no son creados con vistas a procesos judiciales como tales no pueden ser denegados al amparo de este límite".
Este límite busca, por tanto, asegurar que las administraciones públicas dispongan de las mismas garantías que el resto de ciudadanos para su defensa en el marco de los procesos judiciales de los que sean parte, sin que puedan verse perjudicadas por el derecho de acceso, que no debe permitir que la contraparte obtenga por esta vía los documentos e informaciones elaborados específicamente para el proceso judicial, documentos e informaciones que la contraparte tampoco tiene la obligación de facilitar a la Administración.
Desde el punto de vista objetivo, el límite permite restringir únicamente el acceso a aquella información que ha sido elaborada específicamente para el proceso judicial en cuestión, como se afirma en el último inciso del fragmento transcrito de la Memoria de la CADP. El límite opera en relación con todos los órdenes jurisdiccionales, e incluye también los procesos ante el Tribunal Constitucional y tribunales europeos e internacionales (como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos), ya que en todos ellos se debe garantizar la igualdad de las partes. Esta finalidad también justifica poder invocar el límite en el marco de procesos de resolución de conflictos alternativos a la vía judicial como el arbitraje, en los casos en que la Administración se someta a él, y en el marco de recursos ante órganos independientes cuasi-judiciales, como por ejemplo, los tribunales administrativos de recursos contractuales.
Desde el punto de vista subjetivo, la denegación de acceso al amparo de este límite puede operar, naturalmente, ante la contraparte en el proceso judicial en curso. Pero la garantía real de la igualdad de las partes exige poder oponerlo también frente a cualquier otra persona que solicite el acceso a la mencionada información, ya que sería muy fácil que la contraparte consiguiera que otra persona solicitara el acceso, y obtuviera así la información por persona interpuesta; y, en todo caso, aunque quien solicite el acceso no lo haga por encargo de la contraparte, la información podría acabar llegando a manos de esta en caso de que aquella realice su difusión, la cual, como regla general, puede hacerse de la información que se obtiene en ejercicio del derecho de acceso.
Finalmente, desde el punto de vista temporal, el límite opera solo mientras dure el proceso judicial, y hasta que se dicte sentencia firme. Esto significa que también se debe incluir la vía de recurso ante tribunales superiores, nacionales y supranacionales.
En el caso que nos ocupa, todo parece indicar que la información inicialmente solicitada y ahora reclamada no ha sido elaborada específicamente para el proceso judicial en cuestión, sino que deriva de las actuaciones ordinarias del Ayuntamiento en relación con determinadas obras. Esto hace que esta Comisión deba amparar el derecho del reclamante a obtener la información reclamada.
En último término, dado que el Ayuntamiento no ha permitido a la GAIP la revisión de la documentación demandada por el solicitante, le corresponde exclusivamente a este velar por la correcta aplicación de los artículos 21, 23 y 24 y 31 de la LTAIPBG, en relación con otros eventuales límites al derecho de acceso que puedan concurrir, a la protección de datos personales, así como a la concurrencia de intereses de terceros afectados por la solicitud de acceso a la información pública.
3. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada de infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.
4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 24 de abril de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 342/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 2.
- Requerir al Ayuntamiento de Esterri de Cardós que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Esterri de Cardós que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 342/2025 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.