Acceso a los decretos de alcaldía de los últimos 24 meses

ANTECEDENTES

1. El 5 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 332/2025, presentada por un concejal contra el Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta alguna por parte de la Administración.

2. El 5 de febrero de 2025 el concejal reclamante presenta solicitud de acceso a la información pública al Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet en los siguientes términos: "Solicita autorización para la consulta y examen de la siguiente documentación: ACCESO a los decretos firmados por alcaldía de los últimos 24 meses a raíz de la tramitación de esta solicitud de acceso a la información (decretos que no han pasado por la junta de gobierno). Como ha sido el caso del decreto de alcaldía del envio de 35.000€ a la cruz roja el pasado 31 de diciembre de 2024".

3. El 17 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

4. En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 del RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.

5. El 24 de abril la GAIP recibe el informe solicitado que, en resumen, indica que:

• 5.1 Derecho de acceso reconocido, pero limitado: Se reconoce el derecho de los concejales a acceder a la información necesaria para sus funciones (art. 77 LRBRL), pero este derecho no es absoluto y debe respetar la protección de datos personales (RGPD, LOPDGDD y LTAIPBG).
• 5.2 Volumen de información identificado: El Ayuntamiento indica que ha encontrado 1.510 decretos en el periodo solicitado, que abarcan materias muy diversas (personal, licencias, servicios jurídicos, subvenciones, etc.). Muchos contienen datos personales de terceros, lo que impide un acceso global sin anonimización previa.
• 5.3 Limitaciones por protección de datos: El acceso indiscriminado a todos los decretos sería desproporcionado y vulneraría la normativa. Sería necesaria una análisis individualizado de cada documento, algo inviable por el volumen y la generalidad de la petición.
• 5.4 Necesidad de concretar la solicitud: El Ayuntamiento solicita al concejal que acote la petición (p. ej. decretos sobre contratación, subvenciones, urbanismo, personal...) para poder evaluar la viabilidad y respetar los límites legales.

El Ayuntamiento de Santa Coloma, con el objetivo de garantizar un acceso compatible con la normativa vigente, indica que ha realizado una búsqueda específica de los decretos que incluyen el término "conveni", proporcionando al solicitante un listado parcial. Se recuerda que, según el Decreto de Alcaldía 2959/2025, de 1 de abril de 2025, gran parte de las competencias de la Alcaldía en materia de subvenciones, convenios y contratos están delegadas en la Junta de Gobierno Local, cuyos acuerdos son públicos y accesibles.

6. El 29 de abril de 2025 la GAIP traslada el informe del Ayuntamiento al reclamante. El 02 de mayo de 2025 el reclamante presenta las siguientes alegaciones en respuesta al informe trasladado del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet: "No estamos conforme a la respuesta del ayuntamiento alegando que hay 1510 decretos para facilitar. Nos informan que podemos acotar en temática, pero en caso de tener que acotar realizaremos 800 solicitudes de acceso a la información acotando por día y no temática. En ningún caso queremos llegar a este punto de colapsar a varios funcionarios de la administración pero en caso de falta de transparencia del gobierno nos llevara a tener que hacerlo".

7. El 8 de mayo de 2025, dado que la información solicitada contiene datos de carácter personal, como se desprende del informe emitido por el Ayuntamiento, la GAIP solicita el informe previsto en el artículo 42.8 de la LTAIPBG a la Autoridad Catalana de Protección de Datos (APDCAT). Asimismo, comunica a las partes la ampliación del plazo para resolver, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Ley y el artículo 33.7 del Decreto 111/2017, de 18 de julio.

8. El 30 de julio de 2025 la GAIP recibe el informe de la APDCAT que concluye lo siguiente:

"La normativa de protección de datos no impide el acceso directo del concejal a los decretos de alcaldía que deben ser puestos en conocimiento del pleno.

No obstante, antes de la puesta a disposición de esta información se debe excluir la información relacionada con categorías especiales de datos (art. 9 RGPD), u otra información merecedora de especial protección (información íntima, infracciones penales o administrativas, o cualquier otra que suponga revelar información de personas que requieran una protección especial, por ejemplo, situaciones de vulnerabilidad social, datos de menores, datos relacionados con la violencia de género, o que permitan la posibilidad de elaborar perfiles socioeconómicos, etc.). Esto, sin perjuicio de que pueda haber algún caso concreto excepcional en el que el concejal pueda justificar la necesidad del acceso a estos datos para ejercer sus funciones de control y fiscalización".

9. El 8 de agosto la GAIP traslada el informe de la APDCAT tanto al Ayuntamiento como al reclamante para su conocimiento.

10. El 14 de agosto la GAIP recibe comunicación del reclamante quien, a la vista del informe de la APDCAT, pregunta cuál es el siguiente paso a seguir para tener acceso a los decretos.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

El artículo 39.1 de la LTAIPBG establece que:

"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si procede, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".

La reclamación es presentada por un concejal del mismo Ayuntamiento. Esta condición de concejal local de la persona reclamante no es obstáculo para la admisión a trámite de esta Reclamación, tal como la GAIP ha señalado en numerosas Resoluciones -la primera de las cuales la que resolvió la Reclamación 3/2016-, como ha estimado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) en su sentencia 1074/2019, desestimatoria del recurso ordinario 334/2016, que precisamente atacaba la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de concejales locales y negaba la admisibilidad de que los concejales locales pudieran emplear para la defensa de su derecho de acceso la vía de reclamación prevista en la LTAIPBG, sentencia que fue recurrida ante el Tribunal Supremo (rec. 3382/2020) y plenamente confirmada por el alto tribunal en su Sentencia 312/2022, de 10 de marzo de 2022, que establece jurisprudencia sobre la admisión de las reclamaciones de los concejales locales ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública, al amparo de la aplicación supletoria de la legislación de transparencia respecto a los regímenes jurídicos especiales de acceso prevista en la Disposición Adicional Primera de las leyes básicas y autonómicas de transparencia y acceso a la información pública.

El TSJC, en la Sentencia 1074/2019, confirma la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de concejales locales y valida que los concejales locales puedan emplear la vía de reclamación de la LTAIPBG, remitiéndose a los propios argumentos y fundamentos jurídicos expuestos por la GAIP en las resoluciones recurridas, que se concretan en que, aunque la normativa de régimen local (artículo 164 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, TRLMRLC, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que cabe recordar que es anterior a la LTAIPBG) remite para su garantía a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que la aplicación supletoria de la normativa de transparencia expresamente establecida en la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG permite y legitima la intervención de esta Comisión en garantía del derecho de acceso de los concejales, si estos optan voluntariamente por solicitar su amparo, sin perjuicio de su derecho a obtener la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Sobre el derecho a la información solicitada y aplicación de límites

La información solicitada por el concejal reclamante: "decretos firmados por alcaldía de los últimos 24 meses", es, de acuerdo con el artículo 2.b de la LTAIPBG, información pública, ya que es

"información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley"

Cabe recordar el carácter reforzado de la persona reclamante como miembro de la corporación. En este sentido, se expresa el artículo 164.1 del TRLMRLC, al disponer que todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o alcaldesa, o de la Junta de Gobierno, "todos los antecedentes, los datos o las informaciones que están en poder de los servicios de la corporación y son necesarios para el desarrollo de su función", con la obligación de respetar su confidencialidad si el hecho de publicarlo puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros (artículo 164.6 TRLMRLC).

De acuerdo con este carácter reforzado de su derecho de acceso a la información pública, los concejales locales pueden solicitar cualquier información de la corporación, y solo podrá desestimarse mediante resolución motivada, dentro de los cuatro días siguientes a la formalización de la solicitud, si el conocimiento o la difusión de la información puede vulnerar el derecho constitucional al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen, o si se trata de materias afectadas por la legislación general sobre secretos oficiales o por secreto sumarial (artículo 164.3 TRLMRLC).

En relación con la información solicitada, respecto a los decretos de alcaldía de un determinado periodo, cabe tener en cuenta que el artículo 229.2 del ROF establece un deber de publicidad activa a la administración local:

"2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, la corporación debe dar publicidad resumida del contenido de las sesiones plenarias y de todos los acuerdos del pleno y de la comisión de gobierno, así como de las resoluciones del alcalde y de las que dicten los delegados por delegación suya".

"El alcalde debe rendir cuentas de manera sucinta a la corporación, en cada sesión ordinaria del pleno, de las resoluciones que haya adoptado desde la última sesión plenaria ordinaria para que los concejales conozcan el desarrollo de la administración municipal a efectos del control y la fiscalización de los órganos de gobierno que prevé el artículo 22.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril".

En virtud de estas obligaciones, habitualmente en el pleno se rinde cuenta de una relación de decretos que prevé la identificación del decreto, la fecha de aprobación y la descripción del objeto.

Esta obligación de rendir cuentas al Pleno de los decretos aprobados es distinta y no sustituye la obligación que también tienen los ayuntamientos de atender las solicitudes de información pública que pueden formular sus miembros. El derecho de acceso a la información se caracteriza porque demanda específicamente información; el concejal que lo ejerce demanda precisamente la información que necesita.

En la presente reclamación el Ayuntamiento afectado ha indicado en su informe (antecedente 5) que en el periodo solicitado hay 1.510 decretos, que la petición es demasiado genérica y, debido al volumen de información que contiene datos personales, no pueden facilitar la totalidad de los 1.510 sin mayor concreción.

Por este motivo, esta Comisión solicitó el informe de la APDCAT que, de forma resumida, fundamenta que los concejales tienen derecho a obtener toda la información necesaria para el ejercicio de sus funciones de control y fiscalización de la actividad municipal, pero este derecho no es absoluto, ya que debe compatibilizarse con otros derechos fundamentales, como el derecho a la protección de datos personales reconocido en el artículo 18.4 de la Constitución. Ante la posible colisión entre estos derechos, se debe realizar una ponderación que determine qué derecho debe prevalecer y hasta qué punto.

Muchos de los decretos municipales contienen datos personales, e incluso categorías especiales de datos según el artículo 9 del Reglamento General de Protección de Datos, como datos de salud, origen étnico, creencias, información sobre situaciones de vulnerabilidad social o datos relativos a menores o víctimas de violencia de género. Por este motivo, no siempre se puede facilitar toda la información a los concejales sin limitación alguna, ya que esto podría suponer una vulneración del derecho a la privacidad de las personas afectadas.

A la hora de determinar qué información se puede facilitar, se debe aplicar el principio de minimización de datos, según el cual solo se deben tratar aquellos datos que sean adecuados, pertinentes y limitados a lo que sea necesario para la finalidad concreta. El Ayuntamiento debe valorar cada caso de manera individualizada y, si procede, puede ofrecer la información de forma agregada o parcial, o bien anonimizar o suprimir los datos más sensibles para garantizar la protección de la privacidad.

Así, por ejemplo, en expedientes de subvenciones destinadas a personas en situación de vulnerabilidad, en sanciones o en ayudas sociales, se deben eliminar los datos identificativos de los beneficiarios. De la misma manera, en casos de violencia de género u otras situaciones especialmente delicadas, es imprescindible suprimir cualquier información que pueda permitir identificar a las personas implicadas.

Finalmente, el informe de la APDCAT advierte que los concejales que acceden a la información municipal están sujetos al principio de integridad y confidencialidad previsto en el artículo 5.1.f del RGPD y al deber de reserva que establece el artículo 164.6 del TRLMRLC. Por lo tanto, solo pueden utilizar la información obtenida para el ejercicio de sus funciones públicas, de acuerdo con el principio de limitación de la finalidad recogido en el artículo 5.1.b del RGPD, y deben garantizar que los datos estén protegidos y no se utilicen de manera indebida. En conclusión, los concejales pueden acceder a los documentos municipales necesarios para ejercer su tarea de control, pero el Ayuntamiento debe proteger los datos personales que contengan, aplicando criterios de proporcionalidad y minimización, mientras que los concejales tienen el deber legal de mantener la confidencialidad y un uso responsable de la información.

Esta Comisión comparte el criterio, valoración y ponderación realizada en el informe por la APDCAT y lo hace suyo.

En atención a las anteriores consideraciones, es pertinente estimar la Reclamación y declarar el derecho del concejal reclamante a acceder a los decretos de alcaldía del periodo indicado, teniendo en cuenta las advertencias al respecto de los datos personales y las posibles soluciones propuestas por la APDCAT a la hora de entregar la información.

3. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).

La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedor de la existencia de un SGD, impulsor si no dispone de él y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodio y primer responsable de la falta de localización.

Los documentos producidos o recibidos por la Generalitat, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Alcaldía (código 0005), serie Libros de decretos de alcaldía (1038).

4. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa realizada por este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.

5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 16 de octubre de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 332/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones y limitaciones realizadas en el fundamento jurídico 2.
2. Requerir al Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet que entregue a la persona concejal reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de un mes.
3. Requerir al Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, sobre el órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 332/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.