El solicitante pidió acceso a licencias y expedientes de protección de la legalidad urbanística de una finca al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt. Ante la falta de respuesta (silencio administrativo), reclamó ante la GAIP. La GAIP estimó la reclamación, permitiendo el acceso a la información, salvo datos personales sensibles bajo el principio de minimización.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 683/2025, de 15 de mayo
Resumen
En relación con las licencias urbanísticas y los expedientes de protección de la legalidad urbanística, destacando que, en general, no se vulneran los límites previstos por la Ley de Transparencia (LTAIPBG), excepto en cuestiones de protección de datos personales.
Se considera que los datos identificativos de promotores, técnicos y personal municipal (como nombre y apellidos) son de interés público y, por tanto, se puede dar acceso, siempre que se respete el principio de minimización (borrando datos como el DNI o las direcciones personales).
En cuanto a los expedientes de protección de la legalidad urbanística, también se permite el acceso a datos del personal municipal, pero se debe tener precaución si hay sanciones administrativas o categorías especiales de datos, en cuyo caso el acceso puede estar limitado según los artículos 21 y 23 de la LTAIPBG.
Finalmente, se remarca que el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt no ha colaborado en identificar a los terceros afectados, por lo que tiene la obligación de trasladarles esta resolución, según el artículo 31.1 de la LTAIPBG.
ANTECEDENTES
El 11 de marzo de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 321/2025, presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido ninguna respuesta por parte de la Administración.
El 30 de enero de 2025 la persona reclamante presenta una instancia genérica al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt solicitando: "Derecho de acceso a licencias y a los expedientes de protección de la legalidad urbanística relativos a la finca catastral xxx, calle xxx".
El 19 de marzo de 2025 la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida al Ayuntamiento.
El 20 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, puede ser tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, estableciendo que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Falta de colaboración de la Administración
El antecedente 3 pone de manifiesto que el Ayuntamiento no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que
"la falta de remisión de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".
3. Sobre el derecho de la persona reclamante a la información solicitada
La información solicitada y reclamada, "el acceso a licencias y los expedientes de protección de la legalidad urbanística relativos a la finca catastral xxx, calle xxx", si se dispone, es, de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Debe tenerse en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o de la ejecución de sus funciones".
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido, las cuales deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados concurrentes (artículo 22.1 LTAIPBG). Aunque el artículo 18.2 LTAIPBG establece que el ejercicio de este derecho no está condicionado a la concurrencia de un interés personal, no queda sujeto a motivación ni requiere la invocación de norma alguna; no obstante, la persona reclamante manifiesta que la información es para ejercer la acción pública en materia de urbanismo, en relación con la aprobación de un avance de POUM.
Conviene recordar al Ayuntamiento que, de acuerdo con el artículo 3.1.a) LTAIPBG, es un sujeto obligado a cumplir con las obligaciones de transparencia activa y a tramitar, conforme a la Ley, las solicitudes de acceso a la información pública.
Debido a la falta de colaboración, el Ayuntamiento no ha indicado ninguna causa legal que pueda justificar la denegación de la información solicitada, ni parece plausible que pueda concurrir ninguno de los límites establecidos por el artículo 21 LTAIPBG, ya que ninguno de ellos hace referencia a la protección de información relativa a licencias o expedientes de protección de la legalidad urbanística.
En este punto es necesario diferenciar entre la información que puede constar en "las licencias" y la información que provenga de los "expedientes de protección de la legalidad urbanística".
En el caso del documento de las licencias, y no de los expedientes, se trata de documentos que difícilmente pueden afectar a ninguno de los límites al derecho de acceso a la información pública previstos por la LTAIPBG, salvo el de protección de datos personales. En las licencias puede constar la información del promotor/propietario, de los técnicos o profesionales que realizan los proyectos y la dirección de la obra, y la identidad del personal del Ayuntamiento que interviene en el procedimiento, dependiendo del tipo de licencia concedida. Los datos personales del personal municipal son datos meramente identificativos relacionados con la organización y el funcionamiento de la Administración, en los que, según el artículo 24.1 LTAIPBG, prevalece el derecho de acceso sobre su protección. El resto de datos personales incluidos en el expediente pertenecen al ámbito profesional más que al privado, de modo que el daño que causaría su divulgación es de baja intensidad; considerando que de la solicitud se desprende el ánimo de escrutar las circunstancias de las licencias en las que, según la persona reclamante, planea la sospecha de inactividad por parte del Ayuntamiento en un caso de protección de la legalidad urbanística, cuestión que debe prevalecer sobre la protección de la identidad de las personas que participan. Por tanto, es procedente dar acceso a los datos relativos a la identidad (nombre y apellidos) de las personas incluidas en las licencias solicitadas, sin perjuicio de la necesidad de tachar los reiterativos o innecesarios (DNI), o más invasivos (dirección, datos de contacto), en aplicación del principio de minimización de datos.
Por otro lado, teniendo en cuenta que la solicitud también hace referencia a los expedientes de protección de la legalidad urbanística, que deben ser abiertos y tramitados por el Ayuntamiento, y a actuaciones municipales en relación con una finca de la población, es relevante para atenderla que consten los datos relativos a la identidad de los cargos públicos y personal del Ayuntamiento que figuran en el expediente. El acceso a estos datos personales está regulado por el artículo 24.1 LTAIPBG, según el cual "se debe dar acceso a la información pública si se trata de información directamente relacionada con la organización, el funcionamiento o la actividad pública de la Administración que contenga datos personales meramente identificativos, salvo que, excepcionalmente, en el caso concreto deba prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos". Asimismo, deben considerarse datos meramente identificativos en estos casos, según el artículo 70.2 del Decreto 8/2021, sobre transparencia y derecho de acceso a la información pública, porque "son datos personales meramente identificativos los consistentes en el nombre y apellidos, el cargo o puesto ocupado, cuerpo y escala, las funciones desarrolladas y el teléfono y las direcciones, postal y electrónica, de contacto profesional, referidas al personal al servicio de las administraciones públicas, altos cargos y personal directivo del sector público de las administraciones públicas". A la vista de estas disposiciones, debe concluirse que debe prevalecer el derecho de acceso a los datos meramente identificativos (nombre y apellidos) de las autoridades y personal municipal que consten en el expediente solicitado, sin perjuicio de la necesidad de proteger (tachar) los datos personales reiterativos (DNI) o más invasivos (dirección, datos de contacto personal) que pueda contener, en aplicación del principio de minimización de datos.
En relación con los expedientes de protección de la legalidad urbanística, cabe señalar que la Ley de Urbanismo de Cataluña prevé expresamente la posibilidad de que contengan la vertiente sancionadora derivada de los incumplimientos (art. 199.2 TRLUC), motivo por el cual no podemos descartar de entrada que puedan constar categorías especiales de datos. En caso de que así fuera, no se debería dar acceso a esos datos o documentos que los contengan si en un hipotético expediente de protección de la legalidad urbanística constara una sanción administrativa. Todo ello en aplicación de los límites previstos en el (art. 21.1b) o el 23.1 LTAIPBG.
Dado que el Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt no ha colaborado con la GAIP en la identificación de los terceros afectados por la Reclamación ante esta Comisión, le corresponde a él realizarles el traslado de esta Resolución, para dar cumplimiento a la normativa vigente, en particular para respetar lo previsto en el artículo 31.1 de la LTAIPBG.
4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.
El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre ellas, definiendo una política de gestión de documentos.
En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos; que el archivo de los documentos y expedientes electrónicos debe asegurar la identidad y la integridad a largo plazo de la información que contienen; que los documentos públicos electrónicos deben tener garantizadas la autenticidad e integridad de sus contenidos, así como la conservación de su apariencia y funcionalidad originales y, cuando proceda, su confidencialidad, durante el término establecido por la normativa vigente en materia de archivos y documentos; que las administraciones públicas deben asegurar la posibilidad de transformar los documentos por razones tecnológicas, para adaptar su formato y sintaxis informática a las necesidades de gestión y preservación establecidas por la normativa de archivos y documentos; que los sistemas de información que utilicen las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley deben garantizar, siempre que sea posible, la autenticidad e integridad de sus datos, así como la trazabilidad de las acciones que realicen; que los datos contenidos en los sistemas de información de las administraciones públicas se consideran documentos públicos electrónicos, aplicándose a ellos las disposiciones de esta ley relativas al archivo electrónico.
No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en su punto 2 la función de fe pública, y entre ellas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedor de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsora si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodio y responsable primero de la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar la recuperación de documentación.
Por otra parte, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán, que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña, incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependan" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados, de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña, esta documentación debería estar clasificada en el nivel Licencias y comunicaciones urbanísticas (código 0139), serie licencias de obras mayores (2413); y en el nivel Protección de la legalidad urbanística (código 0142) y serie Expedientes sancionadores en materia de urbanismo (2449).
5. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, dada la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 15 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar la Reclamación 321/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones y términos expuestos en el fundamento jurídico 3.
- Requerir al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt que traslade esta Resolución a las terceras personas que identifique y que puedan resultar afectadas, en el plazo de cinco días contados desde el día siguiente al de su notificación, informándoles asimismo que el Ayuntamiento abre un trámite de audiencia y que disponen de un plazo de 10 días para presentar las alegaciones que consideren oportunas. Asimismo, se requiere que la Universidad informe a la persona reclamante de las fechas de apertura y de cierre de este plazo.
- Requerir al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días, una vez haya finalizado el trámite de audiencia a las terceras personas identificadas y afectadas por esta Resolución y habiendo ponderado los intereses en presencia, de acuerdo con el fundamento jurídico 3. Si se produce la oposición a la entrega de la información por parte de una tercera persona afectada, se deberá proceder a lo dispuesto en el artículo 34.3 de la LTAIPBG y se deberá notificar esta circunstancia a la persona reclamante.
- Requerir al Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt que informe a la GAIP, en el plazo de quince días, del órgano o de la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 321/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información se contarán en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el suministro de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.