Solicitud de información sobre procedimientos de minoración de retribuciones y desestimación por abuso de derecho

Resolución 733/2025, de 22 de mayo

Administración reclamada: Consorcio de Educación de Barcelona (CEB)
Información reclamada: Diversa la minoración de retribuciones y el procedimiento administrativo seguido por el director.
Sentido de la resolución: Desestimación

Resumen: es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. En este supuesto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos esgrimidos por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se reviste de una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no le aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

Antecedentes

En fechas 3 de marzo de 2025 entra en la GAIP la reclamación 310/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con las solicitudes indicadas en los antecedentes siguientes en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta no haber recibido respuesta por parte de la Administración.

El 30 de enero la persona reclamante presenta una SAIP al CEB solicitando información "sobre la minoración de retribuciones y el procedimiento administrativo seguido por el director". La persona solicitante expone una serie de hechos a partir del 14 de septiembre de 2022, momento en el cual fue informada de unas incidencias en los meses de mayo y junio que minorarían sus retribuciones, las alegaciones que presentó el 19 de septiembre con documentación que las justificaba y el escrito que le transmitió el director el 3 de octubre en el que justificaba la minoración desestimando sus alegaciones. Posteriormente, "obtuvo" copia de las minoraciones de retribución y constata una serie de irregularidades que dan lugar a las cuestiones y peticiones que plantea en esta SAIP. Concretamente:

1. Sobre la tramitación de la minoración

1. 1.1. Fecha exacta en la que el director tramitó oficialmente la minoración de retribuciones.
2. 1.2. Resolución motivada formal dictada por la dirección del centro en relación con la minoración de mis retribuciones, en cumplimiento del artículo 35 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige que toda resolución administrativa sea motivada y contenga una valoración explícita de las pruebas aportadas por la persona afectada. Es necesario que el director explicite la causa de la minoración, y por qué las justificaciones aportadas no se aceptaron en primera instancia (cuando las justifiqué en mayo o junio), ni en las alegaciones (presentadas en el mes de septiembre).
3. 1.3. Órgano y personas a quienes se notificó la resolución, junto con las evidencias de la comunicación.
4. 1.4. Documentación sobre el procedimiento interno seguido por la dirección en este caso, incluyendo cualquier instrucción o comunicación generada.

2. Sobre la falta de motivación en las resoluciones de minoración

1. 2.1. Sobre las justificaciones mal realizadas en forma y fuera de plazo:
   • 1. Enumeración de las fechas en las que realicé las justificaciones incorrectamente en forma, explicando para cada una de ellas el motivo: no entregar el RG-185 debidamente cumplimentado, no entregar documentación válida u otros (explicar el motivo).
   • 2. Enumeración de las incidencias en las que entregué la justificación fuera de plazo, indicando el día de la entrega.
2. 2.2. Para cada una de las incidencias relatadas en el escrito del director:
   • 1. Explicación detallada de por qué la documentación justificativa (RG-185 y justificantes) que entregué no fue aceptada en primera instancia (en la entrega que hice en mayo o junio).
   • 2. Explicación detallada de por qué mis alegaciones han sido desestimadas para cada incidencia en segunda instancia (con la documentación presentada en el mes de septiembre).
   • 3. Criterios objetivos aplicados por la dirección para determinar que las justificaciones presentadas no eran adecuadas. Normativa general o de las NOFC del centro donde estén especificados.
   • 4. Explicación de por qué no se incluyó ninguna justificación en las resoluciones de minoración, incumpliendo el artículo 35 de la Ley 39/2015.

   Aclaración importante: No solicito avisos del control horario requiriendo la justificación de faltas, sino comunicaciones posteriores en las que se explica por qué no se aceptó la documentación entregada en primera instancia (en mayo o junio), y comunicaciones en las que se me dan instrucciones claras sobre la recuperación de las horas dentro de los plazos establecidos por la normativa.

3. 2.3. Para las incidencias enumeradas, la documentación que se indica:
   • 2.3.1. Sobre la incidencia del 16/05/2022:
     • a. Explicación de por qué no se ha aceptado la evidencia documental (2022_05_16_respuesta_empresa) presentada en septiembre, que demuestra que gestioné el incidente según las necesidades del servicio (resolviendo tarde la visita a la empresa que no hice por la mañana).
     • b. Si se considera que podría haber tramitado el permiso con anterioridad a la incidencia.
     • c. Cualquier evidencia de comunicación en la que se me informara que no se había aceptado la justificación entregada en mayo o junio.
     • d. Cualquier evidencia de comunicación en la cual algún superior me dé instrucciones sobre cómo recuperar las horas según las necesidades del servicio.
   • 2.3.2. Sobre la incidencia del 17/05/2022:
     • e. Explicación sobre por qué el justificante del día 18 de mayo fue aceptado y el del día 17 no, a pesar de que ambos eran justificantes médicos para la misma situación.
     • f. Si se considera que podría haber tramitado el permiso con antelación a la incidencia.
     • g. Cualquier evidencia de comunicación en la que se me informara que no se había aceptado la documentación justificativa entregada en mayo o junio.
     • h. Cualquier evidencia de comunicación en la cual algún superior me dé instrucciones sobre cómo recuperar las horas según las necesidades del servicio.
     • i. Documentación específica que muestre por qué se ha aplicado un criterio diferente entre las incidencias de los días 17 y 18 de mayo (por ejemplo, si recuperé las horas y cómo, si la documentación del 17 no era válida o cualquier otra casuística).
     • j. Evidencia documental de que el día 18 recuperé las horas según las necesidades del servicio y el día 17 no lo hice (si es esa la causa de la diferencia).
   • 2.3.3. Sobre la incidencia del 30/05/2022:
     • k. Evidencia documental de la entrega que hice a la dirección del justificante de la visita el 16/09/2022.
     • l. Cualquier evidencia de comunicación en la que se me informara que no había entregado la documentación justificativa en mayo o junio.
     • m. Explicación de por qué no se aceptó el correo de la empresa verificando que había realizado la visita el 30/05/2022 y que no se había producido ninguna ausencia.
   • 2.3.4. Sobre la incidencia del 01/06/2022:
     • n. Explicación sobre por qué no se aceptó el justificante RG-185 que entregué indicando el porqué del retraso (en una hora en la que no había clase).
     • o. Cualquier evidencia de comunicación en la cual se me informara que no se aceptaba la justificación de la incidencia.
     • p. Cualquier evidencia de comunicación en la cual algún superior me dé instrucciones...
     • q. El día 01/06/2022 tuve un retraso de 43 minutos, pero salí 64 minutos después de mi hora (21 minutos a mi favor). El día 02/06/2022 mi horario era de 11:15 a 14:00, pero entré a las 10:30 y salí a las 14:18 (63 minutos de más). Estos datos son extraídos de mi registro de entradas y salidas que el director me proporcionó en junio de 2023. Solicito la explicación de por qué se han minorado estos 43 minutos cuando estaban más que recuperados.
   • 2.3.5. Sobre la incidencia del día 21/06/2022:
     • r. Evidencia documental de la notificación de la incidencia del control horario del día 21/06/2022.
     • s. En caso de que dicha notificación no exista, explicación de cómo se puede aplicar una minoración de retribuciones por una incidencia que nunca se ha constatado oficialmente.
4. 3. Sobre la revisión del registro de entradas y salidas:
   • 3.1. Evidencia documental de que el director revisó el registro de entradas y salidas antes de tramitar la minoración de retribuciones.
   • 3.2. En caso de que no lo hiciera, explicación de por qué no se verificó si se compensó el tiempo objeto de minoración.

La persona reclamante manifiesta la necesidad de acceso a la información porque la falta de respuesta vulnera el derecho de acceso a la información pública "impide obtener información esencial para aclarar las razones y el procedimiento administrativo seguido por la dirección del centro en la minoración de mis retribuciones, así como para garantizar que se aplicó la normativa vigente de manera objetiva y equitativa".

El 20 de marzo la GAIP admite provisionalmente la reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al CEB y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

El 26 de marzo de 2025 el CEB remite un informe a la GAIP en relación a 8 reclamaciones que están siendo objeto de revisión por esta Comisión, entre las cuales la 310/2025, y expone que

"La presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorcio de Educación de Barcelona requiere que se deba dar un tratamiento especial a estas solicitudes, lo que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo. Cabe tener en cuenta que desde el 5-3-2024 y hasta el 21 de marzo de 2025 la persona reclamante ha presentado un total de 60 solicitudes de acceso a la información pública al Consorcio de Educación de Barcelona, de las cuales 36 han sido presentadas desde el 1 de enero"

Añade que las 8 reclamaciones guardan identidad sustancial o íntima conexión y deben ser gestionadas y resueltas por el mismo órgano y procede a acumularlas y, por tanto, serán objeto de un único informe de posicionamiento. Informan que están analizando un volumen muy elevado de las solicitudes presentadas por la persona reclamante en un periodo muy corto y que tan pronto como sea posible facilitarán el informe correspondiente.

El 28 de marzo de 2025 el CEB remite a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021 a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el periodo del 13 de enero al 4 de marzo de 2025, un total de 32.

Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB, nos remitimos al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025.

Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución, la agrupa en el apartado 6 "En relación con el informe del anterior director del Instituto Escuela del Trabajo sobre el recurso de alzada contra la minoración de retribuciones por causa de ausencias", donde dice:

"En cuanto al informe de fecha 19-1-2024 elaborado por el director del Instituto Escuela del Trabajo, la solicitante presenta varias solicitudes que coinciden en el mismo asunto:

• SAIP 11672 [Reclamación 310/2025]. Solicita información detallada y documentación relativa al procedimiento y tramitación sobre la minoración de sus retribuciones por parte del anterior director del Instituto Escuela del Trabajo. La solicitud contiene 31 epígrafes en 3 apartados diferenciados en los que se piden aclaraciones sobre la motivación de la resolución por parte del director, evidencias y justificantes de comunicaciones o explicaciones de si el director revisó el registro de entradas y salidas antes de tramitar la minoración de retribuciones.
• SAIP 1174 [Reclamación 311/2025]. La solicitud cuestiona la objetividad y la falta de fundamentación normativa del informe elaborado por el director, y por ello pide explicaciones sobre la decisión tomada por el director del centro en relación con el recurso de alzada, pide el protocolo interno sobre la atención de los docentes en caso de justificación de ausencias, o explicaciones de por qué no se aplicaron medidas especiales en su situación.
• SAIP 11715 [Reclamación 323/2025]. Se piden aclaraciones respecto al punto 5 del informe del director mencionado que se consideran incorrectos o no demostrados y se piden evidencias documentales, explicaciones y protocolos internos de gestión del control horario.
• SAIP 11730 [Reclamación 335/2025]. Solicita aclaraciones sobre una consideración que el director expresa en su informe.

Por último, y también relacionada con el informe mencionado, se presenta la SAIP 11713 [Reclamación 322/2025] en la que se pide acceso a documentos y protocolos relativos a la gestión de permisos del personal en el instituto escuela del trabajo durante el curso 2021-2022. Esta SAIP pide, a modo de ejemplo, copia del formulario oficial para solicitar permisos, protocolo de entrega de solicitudes de permisos (normativa), lista de tipologías de permisos, protocolo de recuperación de horas, etc. Todas estas solicitudes [...] tienen en común que piden aclaraciones, explicaciones del anterior director del centro en relación con un informe que elaboró en el marco de un recurso de alzada, y otras valoraciones no previamente documentadas. También pide evidencias documentales de las comunicaciones internas que acrediten lo indicado en el informe, sin determinar claramente cuáles".

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisibilidad de acuerdo con lo que disponen el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021, e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil catalán en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.

El 1 de abril de 2025 el CEB remite a la GAIP el informe requerido que afecta a las 8 reclamaciones referidas en el antecedente 6 y que, en resumen, considera que

"la presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorcio de Educación de Barcelona requiere que se deba dar un tratamiento especial a estas solicitudes, lo que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo".

"dado que en fecha 27 de marzo de 2025 se procedió a notificar la resolución estimatoria parcial y acumulativa de varias solicitudes de acceso a la información pública presentadas por la misma persona, entre ellas, las SAIP objeto de reclamación, entendemos como resueltas estas reclamaciones"

El mismo 1 de abril la persona reclamante presenta alegaciones a la resolución que emitió el CEB para resolver diversas solicitudes de acceso a la información pública y sobre las cuales nos remitimos a la referida Resolución 483/2025, de 3 de abril.

En resumen, considera que las SAIP son una necesidad para entender y defenderse ante una situación laboral y personal.

Respecto al punto 6 de la resolución del CEB de 28/03/2025 en relación con el informe del anterior director sobre la minoración de retribuciones y que incluye esta Reclamación, dice:

"Las solicitudes agrupadas bajo este punto tienen como objetivo revisar y contrastar las afirmaciones hechas por el anterior director del Instituto Escuela del Trabajo en su informe de fecha 19/01/2024, emitido en el marco del recurso de alzada contra la minoración de retribuciones aplicada en septiembre de 2022. Este informe contiene múltiples afirmaciones que no fueron contrastadas ni documentadas, y que contradicen la información que aporté tanto en las alegaciones como en los recursos presentados. Por este motivo, se han formulado diversas SAIP con preguntas específicas y muy concretas sobre: ● El procedimiento seguido y la tramitación de la minoración. ● La falta de comprobación de los registros de entrada y salida. ● Los protocolos aplicados para justificar ausencias y recuperar horas. ● Las diferencias de trato entre diferentes docentes. ● Las afirmaciones subjetivas y no fundamentadas. En ningún caso he pedido valoraciones u opiniones, sino documentación administrativa objetiva que debería estar perfectamente registrada si las medidas tomadas fuesen correctas. Esta información es esencial para demostrar que las resoluciones dictadas fueron arbitrarias y no ajustadas a derecho. Las peticiones formuladas no son reiterativas, sino complementarias, y responden a la necesidad de desmantelar una versión oficial sesgada que ha sido utilizada para justificar una sanción económica gravemente injusta. Ninguna de estas peticiones ha recibido respuesta motivada, hecho que acentúa la sospecha sobre la falta de fundamento del informe y la voluntad del CEB de evitar el control sobre esta actuación. La GAIP ya ha admitido diversos procedimientos relacionados con esta cuestión".

El 23 de abril de 2025 la persona reclamante presenta "alegaciones complementarias" y manifiesta que se realiza una "reformulación, en términos estrictamente documentales, de la solicitud inicial presentada por la reclamante, de acuerdo con el derecho de reformulación reconocido por el artículo 22.4 de la Ley 19/2014. También se justifica el derecho de acceso como persona afectada según el artículo 13 de la misma ley". La persona reclamante considera que "Esta información es esencial para ejercer mi derecho de defensa, impugnación y revisión administrativa, así como para garantizar los principios de transparencia, objetividad y motivación de los actos administrativos", y se concretan en:

1. Sobre la tramitación de la minoración

No se reformula. Se mantiene la redacción original de la solicitud. En relación con todos los puntos incluidos en este apartado, y en caso de que no exista la información o documentación solicitada, se solicita expresamente la expedición del certificado negativo correspondiente.

2. Sobre la falta de motivación en las resoluciones de minoración

2.1. Sobre las justificaciones mal realizadas en forma y fuera de plazo

Reformulación parcial del contenido original

1. Enumeración de las fechas en las que se registró una justificación considerada incorrecta en forma, indicando —si consta documentalmente— los elementos concretos considerados no válidos (p. ej. ausencia del formulario RG-185, documentación inválida, etc.).
2. Enumeración de las justificaciones presentadas fuera de plazo, indicando la fecha de entrega según el registro administrativo del centro.

En ambos casos, si no existe ningún registro, comunicación o documentación interna que recoja estos datos, se solicita la expedición del certificado negativo correspondiente.

Fundamentos jurídicos

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB, el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmite mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo e invoca los principios de buena fe y equidad, en los términos definidos en el Código Civil catalán en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que

"en aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública"

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que, a fecha de esta Resolución, se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 53 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 40 durante lo que llevamos de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo y 9 en abril). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025: 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión por desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho.

Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de transparencia porque se piden explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación

En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.

En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben coincidir tres circunstancias: 1) que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarla o acreditarla o, como mínimo, de argumentarla razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que lo revelan o justifican; 2) es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación titulada de abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y 3) el otro requisito necesario para poder calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en cuyo nombre se ejerce el derecho. En definitiva, es necesario que se trate de una actuación perjudicial para los demás (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad hacia la cual se ejerce el derecho.

En esta línea ya se expresa desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015, que dice:

"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los demás (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la única finalidad de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia）"

"el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí se le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información"

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo, que considera que una "eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta

"en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../..."

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal, para que sea apreciado el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: 1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede ninguna protección; y 2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

Centrándonos en el caso concreto, en esta Reclamación se solicita diversa información en relación con la actuación del director y el procedimiento seguido para la minoración de la retribución. Concretamente solicita explicaciones de afirmaciones consignadas en la respuesta emitida por el director en su escrito presentado el 19 de septiembre de 2022 que considera "que no están debidamente documentadas", evidencias documentales, justificación de la actuación del director en el desarrollo de las funciones derivadas del ejercicio de su cargo, aclaraciones, criterios, normativas y constataciones de fechas y trámites automatizados. Se constata, por tanto, que mayoritariamente se solicita información que son supuestos de consultas jurídicas y de peticiones de informe o valoraciones que no pueden ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29 LTAIPBG y el artículo 65 del Decreto 8/2021. También se solicitan evidencias de comunicaciones, que en el caso de que se hayan producido, deben estar a disposición de la persona reclamante como receptora de estas. En último término, y por aquellos elementos que pudieran considerarse información pública, atendiendo a las circunstancias del caso y su contexto, esta Comisión considera que es totalmente desproporcionado en el ejercicio del derecho y el sentido de la LTAIPBG.

Cabe añadir que en relación a este procedimiento de minoración, la persona reclamante ha presentado cuatro reclamaciones más: la 311/2025 (tratamiento de una ausencia el día 25 de mayo de 2022 en el informe del director), 322/2025 (sobre protocolos y documentación de permisos en el Instituto Escuela del Trabajo), 323/2025 (en relación a la falta de objetividad en el informe del director en el recurso de alzada presentado contra la resolución de la minoración de haberes) y 335/2025 (también en relación a la tramitación de la minoración de haberes).

Se ha evidenciado, por tanto, el comportamiento de la persona reclamante hacia la actuación del director en el ejercicio de su cargo, y este comportamiento se reafirma con la reformulación presentada bajo un supuesto derecho reconocido por la Ley de transparencia.

En este punto, conviene aclarar que no existe ninguna previsión en la Ley de transparencia que permita, una vez iniciado el procedimiento de Reclamación, revisar el objeto de la información reclamada, reformular las cuestiones planteadas o concretarlas "de acuerdo con los criterios de acceso a la información pública vigentes y garantizar su plena adecuación a la normativa aplicable". Como ya se informó a la persona reclamante en la Resolución 188/2025, de 13 de febrero, que resolvía la Reclamación 1630/2024, la Comisión de Garantía de Acceso a la Información pública vela por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública y, entre estas, también, que aquello sobre lo que se debe pronunciar haya sido objeto de una solicitud de información previa en los términos previstos en el artículo 26 LTAIPBG.

Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos esgrimidos por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública se reviste de una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no le aporta ningún beneficio para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

Es conveniente informar a la persona reclamante que el hecho de que "muchas de estas peticiones responden a la falta de respuesta de canales ordinarios como las peticiones genéricas o los recursos de alzada, que han sido sistemáticamente ignorados" no conlleva necesariamente, como se ha visto, que estos deban ser atendidos por la vía del derecho de acceso a la información pública. Y no por reiterar SAIPs o reformularlas obtendrá una respuesta de algo que no le ha sido resuelto por otras vías reglamentarias. La sistematización de utilizar la vía del derecho de acceso para resolver conflictos laborales supone la utilización de la LTAIPBG de forma sesgada y no se ajusta a los principios ni al objeto de esta Ley.

Asimismo, informar a la persona reclamante que para su legítima defensa dispone de mecanismos adecuados por la vía judicial.

En último término, advertir a las partes que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal y como se define en el artículo 1.2 LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral desborda el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito como tampoco lo son los recursos públicos que se deben destinar para atenderlo.

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

Resolución

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 22 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 310/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado su procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.