Acceso a relaciones de facturas aprobadas

Resolución 340/2024, de 14 de marzo

Resumen: La información solicitada y reclamada es información pública de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG. El carácter reforzado como cargo electo de la persona reclamante, solo hace que se enfatice este derecho de acceso. En cuanto a los límites de acceso, esta Comisión no aprecia de oficio ninguno de los límites de acceso previstos en el artículo 164.3 TRLMRLC que pueda justificar la restricción del acceso.
Es procedente declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, en la medida en que dicha información exista previamente elaborada y esté en poder de la administración. Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá hacer constar así, sin que quede obligada por esta resolución a elaborarlos para satisfacer la reclamación.

ANTECEDENTES

El 7 de febrero de 2024 entra en la GAIP la Reclamación 172/2024 presentada contra el Ayuntamiento de Almacelles, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente. La persona reclamante, en nombre y representación del Grupo Municipal Units per Almacelles (UXA-JUNTSXCAT-JUNTS), es un cargo electo del Ayuntamiento. Indica que el Ayuntamiento no ha contestado ni entregado la información solicitada.

El 2 de enero de 2024 la persona reclamante presenta ante el Ayuntamiento de Almacelles una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demanda copia de las relaciones de facturas núm. 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98 y 99.

El 19 de febrero de 2024 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación. La notificación es aceptada el día 22.

En la misma fecha la GAIP comunica la reclamación al Ayuntamiento de Almacelles y requiere que, dentro del plazo de quince días, remita un informe y copia del expediente. A la fecha de esta Resolución no se ha recibido ninguna información al respecto.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

El artículo 39.1 LTAIPBG establece que:

"Las resoluciones expresas o presunciones en materia de acceso a la información pública y, en su caso, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".

La reclamación es presentada por una persona electa del mismo Ayuntamiento y esta condición de la persona reclamante no es obstáculo para la admisión a trámite de esta Reclamación, tal y como la GAIP señala en numerosas Resoluciones, y se confirmó por la jurisprudencia, donde cabe destacar la sentencia 1074/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo 312/2022, de 10 de marzo de 2022, sobre la admisión de las reclamaciones de los electos locales ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública, al amparo de la aplicación supletoria de la legislación de transparencia respecto de los regímenes jurídicos especiales de acceso previstos en la Disposición Adicional Primera de las leyes básica y autonómica de transparencia y acceso a la información pública.

De acuerdo con esta interpretación se considera válida la utilización de la vía de reclamación prevista en la LTAIPBG para atender reclamaciones de los electos locales, aunque la normativa de régimen local (artículo 164 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, TRLMRLC, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que cabe recordar que es anterior a la LTAIPBG) remite para su garantía a la jurisdicción contencioso-administrativa. La aplicación supletoria de la normativa de transparencia expresamente establecida en la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG permite y legitima la intervención de esta Comisión en garantía del derecho de acceso de las personas concejales, si estas voluntariamente optan por solicitar su amparo, sin perjuicio de su derecho a obtener la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa. La reclamación ante la Comisión, gratuita y voluntaria, también para los electos locales, no debe tener menos garantías que el resto de ciudadanos cuando desean acceder a la información pública.

Además, la disposición adicional primera, punto 2, de la Ley 19/2014, establece que el acceso a la información pública en las materias que tengan establecido un régimen de acceso especial se regulará por su normativa específica y, con carácter supletorio, por esta Ley. Esto quiere decir que en el ámbito local, las previsiones que regulan el acceso de los electos a la documentación corporativa (art. 77 de la Ley básica de régimen local; art. 164 del texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña; y art. 14, 15 y 16 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado mediante RD 2568/1986, de 28 de noviembre), deben verse completadas por las previsiones de la Ley 19/2014.

Con mucha más razón si tenemos presente que la Ley 19/2014 tiene la condición de norma reguladora de los derechos, las obligaciones y las garantías esenciales en las materias que regula, que son aplicables con carácter general a la actuación y el funcionamiento de la Administración (punto 1 de la Disposición final primera) y que, a su vez, las leyes sectoriales (las de régimen local serían un caso) deben interpretarse de acuerdo con lo que establece la Ley 19/2014 y, en el caso de establecer excepciones respecto al régimen general, "estas deben ser explícitas y responder a una causa que las justifique" (punto 2 de la disposición final primera).

De acuerdo con esto, la GAIP admite las reclamaciones presentadas al amparo de la LTAIPBG por una persona electa local, si bien, de conformidad con la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG, aplicará el derecho material derivado de la legislación de régimen local (art. 164 TRLMRLC) en todo aquello que se regule con carácter especial (plazos, límites, silencio), y supletoriamente la LTAIPBG, en aquello que no esté previsto (procedimiento general de garantía del derecho de acceso por la vía de la reclamación ante la GAIP).

El artículo 164.1 TRLMRLC dispone que:

"todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o alcaldesa o del presidente o presidenta, o de la comisión de gobierno, todos los antecedentes, los datos o las informaciones que están en poder de los servicios de la corporación y son necesarios para el desarrollo de su función, con la obligación de respetar su confidencialidad si el hecho de publicarlo puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros" (artículo 164.6 TRLMRLC). El régimen de acceso de los electos locales abarca, por una parte, el derecho a obtener la documentación íntegra de todos los asuntos incluidos en el orden del día de las sesiones de los órganos colegiados, desde el mismo momento de la convocatoria, que el Ayuntamiento tiene la obligación de proporcionarles sin necesidad de petición previa (artículo 164.4 TRLMRLC); por otra parte, los electos locales pueden solicitar cualquier otra información de la corporación, y solo podrá desestimarse mediante resolución motivada, dentro de los cuatro días siguientes a la formalización de la solicitud, si el conocimiento o la difusión de la información pudiera vulnerar el derecho constitucional al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen, o si se trata de materias afectadas por la legislación general sobre secretos oficiales o por secreto sumarial (artículo 164.3 TRLMRLC).

La aplicación supletoria de la LTAIPBG justifica que se tengan en cuenta en la aplicación de estos límites los principios y criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 20 LTAIPBG:

• "2. Las limitaciones legales al derecho de acceso a la información pública deben ser aplicadas de acuerdo con su finalidad, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso concreto, deben interpretarse siempre restrictivamente en beneficio de este derecho y no pueden ampliarse por analogía."
• "3. Para aplicar límites al derecho de acceso a la información pública, la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. En la motivación se debe explicitar el límite que se aplica y razonar debidamente las causas que fundamentan su aplicación".

Además, los límites legales al derecho de acceso a la información pública no son de aplicación automática y absoluta, de manera que el artículo 22 LTAIPBG requiere que sean aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad:

• "Los límites aplicados al derecho de acceso a la información pública deben ser proporcionales al objeto y la finalidad de la protección. La aplicación de estos límites debe atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información."
• "2. Los límites del derecho de acceso a la información pública son temporales si así lo establece la ley que los regula, y se mantienen mientras perduren las razones que justifican su aplicación".

La reclamación reúne los requisitos establecidos en los artículos 42.1 LTAIPBG y 30, 31, 32 y 33 RGAIP y, por tanto, es admisible a trámite.

2. Falta de colaboración

El antecedente 4 pone de manifiesto que el Ayuntamiento no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la Reclamación, y además, el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que: "la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".

3. Sobre el derecho a la información solicitada y límites

La información solicitada y reclamada, -relación de facturas aprobadas-, es, de acuerdo con el artículo 2.b LTAIPBG, información pública, ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". Cabe tener en cuenta que el artículo 53.1 DTAIP incluye "cualquier dato o documento que las administraciones públicas hayan elaborado, posean o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o el acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG).

Cabe señalar que el Ayuntamiento está incluido dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la LTAIPBG y queda obligado a resolver en tiempo y forma las solicitudes de acceso, según lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la mencionada Ley.

De acuerdo con la tabla de evaluación y acceso documental (TAAD 668, DOGC 6292), relativa a la aprobación de las facturas, para esta documentación se establece un régimen de acceso libre con restricciones porque ocasionalmente pueden contener datos de carácter personal. Y en lo que respecta a la disposición, se prevé la destrucción total una vez efectuada la transcripción definitiva al correspondiente registro de resoluciones y siempre que sea firme la disposición y aprobación del gasto.

Recordar el carácter reforzado de la persona reclamante como miembro de la corporación. En este sentido, se expresa el artículo 164.1 TRLMRLC, al disponer que todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o alcaldesa, o de la Junta de gobierno, "todos los antecedentes, los datos o las informaciones que están en poder de los servicios de la corporación y son necesarios para el desarrollo de su función", con la obligación de respetar su confidencialidad si el hecho de publicarlo puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros (artículo 164.6 TRLMRLC). La normativa permite a los concejales conocer toda la información que esté en manos de los servicios municipales y que necesiten para desarrollar su función de control, función, recordémoslo y subrayémoslo, que forma parte del derecho fundamental a participar en los asuntos políticos de su municipalidad (art. 23 de la CE).

Por todo esto, la GAIP ampara el derecho de la persona reclamante a acceder a la información pública solicitada y que no le ha sido entregada. Para el caso de que no disponga de la información o de los datos solicitados, deberá hacer constar así, sin que quede obligada por esta resolución a elaborarlos para satisfacer la reclamación.

4. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. Un concepto muy amplio que requiere dotarse de un conjunto de herramientas e instrumentos que permitan la mejora de los procesos, su normalización y estandarización, con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa y la calidad de la información y la implementación de soluciones que permitan garantizar la correcta gestión de la información pública. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de los respectivos titulares.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica establece que las AAPP deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre estas, la definición de una política de gestión de documentos, la inclusión en el expediente de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación, la identificación única e inequívoca de cada documento que permita clasificarlo y recuperarlo, la asociación de metadatos, la clasificación de acuerdo con un cuadro de clasificación, el periodo de conservación según las convenciones de cada comisión evaluadora, el acceso completo e inmediato de los documentos, entre otros.

En lo que respecta a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos; que el archivo de los documentos y expedientes electrónicos debe asegurar la identidad y la integridad a largo plazo de la información que contienen; que los documentos públicos electrónicos deben tener garantizadas la autenticidad e integridad de los contenidos, y también la conservación de la apariencia y la funcionalidad originales y, cuando proceda, su confidencialidad, durante el plazo establecido por la normativa vigente en materia de archivos y documentos; que las administraciones públicas deben asegurar la posibilidad de transformar los documentos por razones tecnológicas, para adaptar su formato y sintaxis informática a las necesidades de gestión y preservación establecidas por la normativa de archivos y documentos; que los sistemas de información que utilicen las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley deben garantizar, siempre que sea posible, la autenticidad e integridad de sus datos, y también la trazabilidad de las acciones que realicen; que los datos contenidos en los sistemas de información de las administraciones públicas se consideran documentos públicos electrónicos, y se les son aplicables las disposiciones de esta ley relativas al archivo electrónico.

No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2) y la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d).

Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el cual se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedor de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsor si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la que es custodio y responsable primero de la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar la recuperación de documentación.

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las demás entidades que de ellas dependan" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos que establece en su artículo 11.4 que: "cuando la aplicación de una tabla de evaluación y acceso documental comporte la eliminación de documentos, la persona técnica que lleve a cabo esta aplicación, antes de proceder a la destrucción, debe: a) Disponer de un inventario de la documentación a destruir, b) Obtener la autorización de la secretaría general o de la dirección del organismo o entidad titular de la documentación, c) Comprobar que ninguna circunstancia administrativa o jurídica haya alterado el plazo de conservación fijado para los documentos a eliminar" y debe disponer del correspondiente Registro de destrucción de documentos (artículo 12) debidamente autorizado por la secretaría general o la dirección del organismo o entidad titular de los documentos.

Así pues, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de uno o más expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de Clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalidad de Cataluña, esta documentación podría estar clasificada dentro del nivel Documentos contables de pago (código 0083) y serie Aprobaciones de factura (1657).

5. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, dada la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

6. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 14 de marzo de 2024, resuelve por unanimidad:

1. Estimar la Reclamación 172/2024 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 3.
2. Requerir al Ayuntamiento de Almacelles que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de cuatro días.
3. Requerir al Ayuntamiento de Almacelles que informe a la GAIP, dentro del plazo de cuatro días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
4. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
5. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 172/2024 y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a considerar si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.

Si la Administración desatiende el requerimiento de ejecución que le dirija la GAIP, la Comisión pondrá los hechos en conocimiento del órgano competente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 LTAIPBG, y le solicitará la incoación de un procedimiento sancionador por infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública, al amparo del artículo 77.2.b LTAIPBG.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.