Solicitud de documentación sobre un proceso de mediación y resolución de la reclamación por abuso de derecho

ANTECEDENTES

El 24 de febrero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 272/2025 presentada por una persona física contra el Consorci d’Educació de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración.

El 23 de enero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demandaba, en relación a un proceso de mediación iniciado por la empresa CMB Mediala al Departamento de Informática de la Escuela del Trabajo, lo siguiente:

1. Evidencias de comunicación con las partes de la mediación:

• Comunicaciones efectuadas con el equipo directivo (parte A).
• Comunicaciones efectuadas con las personas identificadas como A.C. y E.C. (parte B), dado que estas personas no fueron informadas del cierre de la mediación, como se indica en el informe de CMB Mediala.

2. Evidencias de comunicación con la inspección educativa:

• Información y documentación relativa a las comunicaciones entre CMB Mediala y la inspección educativa.

3. Evidencias de comunicación con la Oficina de Prevención de Riesgos Laborales (PRL):

• Información y documentación relativa a las comunicaciones con PRL sobre este proceso de mediación.

4. Determinación y evidencias de comunicación a terceros:

• Información sobre si se decidió comunicar detalles de la mediación a personas externas a las partes implicadas (como los jefes de departamento o el equipo docente).
• En caso afirmativo, justificación de estas comunicaciones y las evidencias correspondientes.

5. Razones de la mediadora para dar por finalizada la mediación:

• Explicación de las razones concretas que llevaron a la mediadora a dar por finalizado el proceso de mediación el 17 de noviembre de 2023.

Añade: "Esta información es esencial para aclarar posibles deficiencias en la implementación de la mediación, especialmente en lo que respecta al cumplimiento de los principios de transparencia, imparcialidad y escucha activa".

En la reclamación la persona reclamante manifiesta que: "La falta de respuesta vulnera el derecho de acceso a la información pública y me impide obtener información esencial para verificar si la mediación se llevó a cabo según los objetivos inicialmente establecidos y si se respetaron los principios de transparencia, imparcialidad y escucha activa".

El 20 de febrero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP comunica al CEB la Reclamación 272/2025 y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

El 26 de marzo de 2025 el CEB remite un informe a la GAIP en relación a 8 reclamaciones que están siendo objeto de revisión por esta Comisión, entre las que se encuentra la 310/2025, y expone que: "La presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorci d’Educació de Barcelona requiere que se deba dar un tratamiento especial a estas solicitudes, lo que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo. Debe tenerse en cuenta que desde el 05-03-2024 y hasta el 21 de marzo de 2025 la persona reclamante ha presentado un total de 60 solicitudes de acceso a la información pública al Consorci d’Educació de Barcelona, de las cuales 36 han sido presentadas desde el 1 de enero".

Añade que las 8 reclamaciones guardan identidad sustancial o íntima conexión y deben ser gestionadas y resueltas por el mismo órgano y procede a acumularlas y, por tanto, serán objeto de un único informe de posicionamiento. Informan que están analizando un volumen muy elevado de las solicitudes presentadas por la persona reclamante en un período muy corto y que tan pronto como sea posible facilitarán el informe correspondiente.

El 28 de marzo de 2025 el CEB remite a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el periodo del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.

Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB nos remitimos al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025.

Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución, la agrupa en el apartado 5 "En relación con el proceso de mediación y la empresa CMB Mediala" y dice:

"En relación con la solicitud de acceso 11585 [Reclamación 272/2025] solicita información sobre el informe elaborado por la empresa CMB Mediala. Esta solicitud coincide con otras presentadas anteriormente por la misma persona, con identidad de objeto, y que deben ser resueltas por el mismo órgano.

La mencionada SAIP contiene 5 puntos con diversos subapartados en los que demanda aclaraciones sobre el diagnóstico final y solicita acceder a evidencias de comunicación de las partes de mediación, con inspección educativa, con la oficina de prevención de riesgos laborales, con terceros y demanda saber cuáles son las razones de la mediadora para dar por finalizada la mediación.

Durante el año 2024 se presentaron 3 solicitudes de acceso a la información pública relacionadas con la mediación. Solicitudes que fueron atendidas y suministrada la información correspondiente. Estas peticiones son las 8857, 8860 y 8938, de las cuales se han presentado dos reclamaciones a la GAIP: Reclamación 1008/2024 (SAIP 8938) y la Reclamación 907/2024 (SAIP 8860).

En fecha 03/03/2025, se presenta una nueva SAIP en relación con la empresa de mediación Mediala (SAIP 12023 [sobre la cual se presenta la Reclamación 522/2025 contra un acto de trámite que ha sido inadmitido por esta Comisión]). En esta solicitud se demanda, entre otros, documentación interna entre la unidad de Prevención de Riesgos Laborales (PRL), la empresa Mediala y la dirección del centro. También se demandan explicaciones documentadas de las medidas que la inspección tomó (o no) para garantizar un tratamiento imparcial y equitativo en este proceso.

Y por último, la SAIP 12025 [sobre la cual se presenta la Reclamación 614/2025 pendiente de resolución] demanda información sobre el contrato entre PRL y la empresa CMB Mediala. Una solicitud de acceso muy extensa, con 38 apartados con peticiones muy concretas y que mayoritariamente demanda correos electrónicos, notas o copia de cualquier documento que justifique las decisiones o acciones llevadas a cabo por parte de PRL o la empresa de mediación. También demanda explicaciones sobre actuaciones llevadas a cabo durante el proceso, o, por ejemplo, el documento interno que acredite que la mediación se da por finalizada, o la relación de todas las acciones que la mediadora llevó a cabo.

Las múltiples solicitudes repetitivas no aportan ningún valor sustancial y solo tienen el objetivo de generar una carga administrativa excesiva. La documentación inicialmente solicitada ya se facilitó y en las últimas peticiones demanda o bien documentación interna de gestión o aclaraciones sobre decisiones tomadas."

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP invocando el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en los artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.

El 1 de abril el CEB remite a la GAIP el informe requerido que afecta a las 8 reclamaciones referidas en el antecedente 6 y que, en resumen, considera que "la presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorci d’Educació de Barcelona requiere que se deba dar un tratamiento especial a estas solicitudes, lo que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo". Y añade que "dado que en fecha 27 de marzo de 2025 se procedió a notificar la resolución estimatoria parcial y acumulativa de varias solicitudes de acceso a la información pública presentadas por la misma persona, entre ellas, las SAIPs objeto de reclamación, entendemos como resueltas estas reclamaciones".

El 1 de abril la persona reclamante presenta alegaciones a la resolución que emitió el CEB para resolver diversas solicitudes de acceso a la información pública y sobre las cuales nos remitimos a la referida Resolución 483/2025, de 3 de abril.

En resumen, considera que las SAIP son una necesidad para entender y defenderse ante una situación laboral y personal. Respecto a las reclamaciones del bloque 5 de la resolución de SAIP dice:

"Las solicitudes de este bloque responden a la necesidad de aclarar cómo se gestionó la mediación encargada a CMB Mediala al Departamento de Informática. No son reiterativas: plantean cuestiones nuevas y concretas sobre la participación de las partes, la imparcialidad del proceso, la relación contractual con la empresa y las comunicaciones institucionales entre las unidades implicadas.

El caso SAIP 8860, que ya ha sido ampliamente documentado, permitió obtener parte de la información gracias a una resolución favorable de la GAIP. Pero el retraso, las omisiones y la entrega incompleta de información justifican plenamente las nuevas solicitudes (como SAIP 12023 y 12025), que tienen por objetivo:

• Aclarar puntos que continúan sin respuesta.
• Acceder a documentación clave no incluida en la entrega inicial.
• Garantizar que el proceso se desarrolló con neutralidad y respeto a todas las partes.

Por todo esto, estas solicitudes no pueden considerarse reiterativas ni excesivas, sino una respuesta legítima ante una actuación que ha sido opaca y desequilibrada desde su inicio".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmite mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo y lo hace invocando los principios de buena fe y equidad en los términos definidos en los artículos 111-7 y 111-9 del Código Civil de Cataluña (Ley 29/2022, de 30 de diciembre. Primera ley del Código Civil de Cataluña), y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que en "aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulta en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a la fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 53 reclamaciones, 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 40 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo y 9 en abril). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025, 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión por desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho.

Y principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de Transparencia porque se piden explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación

En primer lugar, y con carácter general, cabe tener presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.

En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda suerte de relaciones jurídicas, deben coincidir tres circunstancias: 1: que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarla o acreditarla o, como mínimo, de argumentarla razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que la revelan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación titulada de abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para poder calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, es necesario que se trate de una actuación perjudicial para los demás (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad con la que se ejerce el derecho.

En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015 que dice:

"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los demás (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con el solo fin de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)"; o en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre cuando dice "la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor trastorno posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información"."

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo, que considera que una "una eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin justificación alguna, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../...".

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal para apreciar el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación para la cual la ley no concede protección alguna; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

Como se ha mencionado en el antecedente 6, la persona reclamante, en relación con el proceso de mediación, ha presentado 3 SAIP más 2 de las cuales supusieron reclamación atendidas por esta Comisión: la Reclamación 907/2024 (Resolución 1124/2024, de 12 de septiembre) y la Reclamación 1008/2024 (Resolución 1225/2024, de 3 de octubre).

En este supuesto, y tras su análisis, ha quedado manifiesta la captura de la persona reclamante hacia las acciones y actuaciones derivadas del proceso de mediación y la pretensión de la persona reclamante es efectivamente, mediante el ejercicio del derecho de acceso, la obtención de comunicaciones de carácter informal entre las partes y que no forman parte del procedimiento, explicaciones, justificaciones y la emisión de informes que no pueden ampararse en el derecho de acceso a la información pública de acuerdo con el artículo 29 LTAIPB y el artículo 65 del Decreto 8/2021.

Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos proporcionados por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero tras su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio a la reclamante para la finalidad con la que se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

Esta Comisión considera conveniente informar a la persona reclamante que para su legítima defensa dispone de los mecanismos adecuados por la vía judicial.

Por último, advertir a las partes que el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración obstaculice, dificulte o dilate el acceso a la información pública como que la Administración quede monopolizada por una actuación que no se ajusta a la finalidad de la ley de transparencia tal y como se define en el artículo 1.2 LTAIPBG. En definitiva, el uso instrumental del derecho de acceso para obtener información para la resolución de un conflicto laboral excede el sentido de las previsiones del indicado artículo 1.2 de la LTAIPBG. El derecho de acceso no es infinito, como tampoco lo son los recursos públicos que deben destinarse a atenderlo.

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP se publiquen en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 22 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 272/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado el procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.