Acceso a las memorias de la escuela bressol municipal Ballmanetes (2015-2018) y resultado de estimación parcial

Resolució 467/2019, de 2 d’agost Número d’expedient de la reclamació: 263/2019 Administració reclamada: Ajuntament de l’Escala Informació reclamada: Memòries escola bressol municipal Ballmanetes 2015-2018. Sentit de la resolució: Estimació parcial Resum: La motivació expressada per la persona reclamant en l’escrit de sol·licitud de les memòries de l’escola bressol municipal és la següent: “motiu de la sol·licitud: consultar les dades estadístiques de l’escola: nombre de places ofertades, llista d’espera...”. Queda clar d’aquesta formulació que la finalitat de la persona reclamant és obtenir informació estadística relacionada amb el funcionament de l’escola bressol municipal (capacitat d’acollida i llistes d’espera) i n o pas exercir un control o escrutini sobre les baixes o sobre l’horari de les persones físiques que hi presten servei, la qual cosa resultarà rellevant en la determinació de l’accés. Tot i que les dades identificatives dels alumnes no consten a les memòries, atenent el caràcter sensible de la informació i el risc de singularització dels menors derivat de la reduïda dimensió de l’escola bressol i el fet que és la única escola bressol municipal, i a la vista de què la finalitat de la persona reclamant és obtenir xifres estadístiques de l’escola bressol, es facilitaran la xifra d’altes i baixes d’alumnes i la xifra d’alumnes amb necessitats educatives especials, sense indentificar-ne les causes. Considerant la finalitat de l’accés, les dades identificatives del personal de l’escola i de l’AMPA resulten inadequades i desproporcionades, motiu pel qual s’exclouran. Les dades estadístiques d’altes i baixes de l’equip educatiu s’oferiran procurant que el motiu de la baixa no es pugui associar a una persona concreta identificable, especialment si està lligat a dades de salut o altres incloses en l’article 23 LTAIPBG. Considerant el principi de transparència en la contractació administrativa, resulta justificat i adequat l’accés a les dades personals identificatives de les persones a les què s’ha adjudicat contractes d’obres, manteniment o reparació de l’escola bressol que puguin constar a les memòries. Paraules clau: Ajuntament. Escola bressol. Memòries. Reclamació contra silenci. Límits. Protecció de dades personals. Principi de minimització. Ponent: Elisabet Samarra Gallego Antecedents 1. El 24 d’abril de 2019 entra a la GAIP la Reclamació 263/2019, presentada contra l’Ajuntament de L’Escala, en relació amb la sol·licitud d’informació indicada a l’antecedent següent. La persona reclamant no sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. La sol·licitud de la que porta causa aquesta Reclamació és del 20 de març de 2019, i demana el següent: ”Les memòries de l’escola bressol Ballmanetes dels anys 2015, 2016, 2017 i 2018 ”. 3. L’escrit de reclamació indica que no ha rebut r esposta a la seva sol·licitud. 4. El 25 d’abril de 2019 la GAIP comunica a la persona reclamant que ha tingut entrada la seva reclamació i que s’admet provisionalment a tràmit, identifica la persona responsable de la seva tramitació, li indica els propers tràmits que se seguiran i les dades de contacte electrònic, per si vol fer-ne el seguiment. 5. El 30 d’abril de 2019 la GAIP informa a l’Ajuntament de L’Escala de la presentació d’aquesta reclamació i li demana que, en el termini de quinze dies, li trameti un informe que reculli el seu posicionament i actuacions en relació amb la sol·licitud d’accés en què es fonamenta la reclamació, i que li en remeti l’expedient complet. 6. El 3 de juny de 2019 la GAIP, a la vista que l’Ajuntament ha desatès el seu requeriment previ de 30 d’abril, reitera a l’Ajuntament de l’Escala la petició que defineixi la seva posició en relació amb l’accés, o almenys, que remeti a la Comissió les memòries objecte de reclamació perquè pugui ponderar-ne l’accés, així com l’expedient relatiu a la sol·licitud i la identificació de les terceres persones afectades. 7. El 19 de juny de 2019 l’escola bressol Ballmanetes fa arribar a la Comissió les memòries, informació objecte de la reclamació. 8. El 20 de juny de 2019 la GAIP, a la vista de què les memòries contenen dades personals de personal públic i de menors i vist que no l’Ajuntament no els ha fet el trasllat oportú perquè puguin fer les al·legacions que considerin oportunes, remet les memòries a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades Personals (APDCAT) i li sol·licita que emeti un informe sobre l’adequació de l’accés a la normativa de protecció de dades. 9. El 19 de juliol de 2019 la GAIP rep l’informe de l’APDCAT, q ue conclou que: “El dret a la protecció de dades no impedeix lliurar a la persona reclamant la informació sobre el nom i cognoms de les persones que integren l’equip educatiu de la llar d’infants, de les monitores responsables del servei de menjador, així com de les persones que formen part de la junta directiva de l’AMPA que consten en les memòries de l’Escola Bressol Municipal objecte de la reclamació. Pel que fa nombre d’alumnes que s’han incorporat o que han causat baixa durant el curs i al nombre d’infants amb necessitats educatives especials, tot i que en les memòries no s’identifiquen els alumnes amb el nom i cognoms, caldrà ometre igualment la informació relativa als motius de l’alta i de la baixa; així com la informació sobre el tipus de discapacitat atès el risc de reidentificació. Pel que fa a la informació sobre baixes i altes de l’equip educatiu, seria suficient, des del punt de vista de la normativa de protecció de dades i per assolir les finalitats de la legislació de transparència, facilitar la informació relativa al nom de les persones sense indicar la causa de la baixa. En el mateix sentit caldria ometre la informació concreta sobre l’horari de cada treballador, els horaris personals de distribució de tasques, així com el nom i horaris de les persones en pràctiques. La normativa de protecció de dades no impedeix lliurar la informació sobre la identitat de les persones (físiques o jurídiques) adjudicataris de les obres de manteniment de l’escola bressol. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i consideracions generals sobre el contingut i l’abast del dret d’accés a la informació pública i admissibilitat de la reclamació. L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. L’article 29 RGAIP desenvolupa aquest precepte i concreta que també poden ser objecte de reclamació davant la GAIP les comunicacions que substitueixin les resolucions. D’acord amb aquests preceptes, la GAIP és competent per tramitar i resoldre aquesta Reclamació, ja que es presenta en relació amb una resolució presumpta en matèria de dret d’accés a la informació d’un administració obligada per l’LTAIPBG, com l’Ajuntament l’Escala (article 3.1.a LTAIPBG). L’article 2.c LTAIPBG defineix el dret d’accés a la informació pública com “el dret subjectiu que es reconeix a les persones per a sol·licitar i obtenir la informació pública, en els termes i les condicions regulats per aquesta llei”. Per la seva banda, l’apartat b del mateix precepte defineix la informació pública com “la informació elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions, inclosa la que li subministren els altres subjectes obligats d’acord amb el que estableix aquesta llei”. Segons l’article 18.1 LTAIPBG, “Les persones tenen el dret d’accedir a la informació pública, a què fa referència l’article 2.b, a títol individual o en nom i representació de qualsevol persona jurídica legalment constituïda”. I l’article 20.1 de la mateixa llei afegeix que “El dret d’accés a la informació pública es garanteix a totes les persones, d’acord amb el que estableix aquesta llei. El dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”. Així mateix, els apartats 2 i 3 de l’article 20 LTAIPBG estableixen els següents requisits i criteris per a l’aplicació dels límits legals al dret d’accés a la informació pública: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta (l’encapçalament de l’article 21 LTAIPBG es refereix expressament a què els límits enumerats per aquest precepte “poden” dur a la denegació de l’accés sol·licitat), de manera que l’article 22 de la mateixa Llei requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. L’article 42.7 LTAIPBG disposa que la Comissió pot demanar els informes i dades que consideri necessaris per a fonamentar les seves Resolucions, i l’article 33.4 RGAIP fixa en quinze dies el termini de què disposa l’Administració per a l’emissió de l’informe requerit per al GAIP. L’article 42.8 LTAIPBG preveu que la Comissió pugui sol·licitar a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) que emeti informe sobre l’adequació de l’accés a la normativa de protecció de dades, el qual serà preceptiu per al cas que l’Administració hagi fonamentat en aquesta protecció la desestimació total o parcial de l’accés, però no vinculant per al sentit de la resolució. L’article 34 RGAIP disposa que quan de l’expedient en resultin terceres persones afectades per al reclamació, hagin estat part o no del procediment d'accés, la Comissió els ha de traslladar la reclamació perquè puguin manifestar si estan d’acord amb seguir el procediment de mediació demanat per la persona reclamant, o al·legar el que estimin oportú per a la defensa dels seus drets o interessos, i que a per a aquesta finalitat, les administracions reclamades han de col·laborar amb la Comissió en la identificació i el trasllat material, en els termes, les condicions i els terminis fixats per la Comissió. La reclamació reuneix els requisits establerts als articles 42.1 LTAIPBG i 30, 31, 32 i 33 RGAIP i, per tant, és admissible a tràmit. 2. Sobre l’accés a les memòries i la protecció de dades personals Les memòries de l’escola bressol Ballmanetes, en tant que escola bressol pública depenent de l’Ajuntament, és informació pública sobre la que es projecta el dret d’accés regulat a l’article 18 LTAIPBG, per bé que conté dades personals l’accés a les quals caldrà ponderar d’acord amb l’article 24.2 LTAIPBG, tret d’aquelles que puguin connectar-se amb la salut, que en quedarien excloses sense consentiment dels afectats per aplicació de l‘article 23 LTAIPBG. Cal recordar, en aquest sentit, que s’han de considerar dades personals la informació que és referida a una persona física identificada o identificable (article 4.1 del Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d’abril, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de les dades personals (en endavant, RGPD), i que es considera identificable aquella persona física la identitat de la qual pugui ser determinada directament o indirecta mitjançant un nom, número de identificació, nick o àlies digital o elements propis de la identitat física, fisiològica, genètica, psíquica, econòmica, cultural o social d’aquella persona. En aquest sentit el considerant 26 de l’RGPD estableix que en l’apreciació de si una persona és identificable, “cal tenir en compte tots els mitjans que raonablement pot utilitzar el responsable del tractament o qualsevol altra persona per identificar directament o indirectament la persona física, com per exemple la singularització (...)”. Per tant, restaran protegides per la normativa de protecció de dades no només les dades que identifiquin el personal o els alumnes de l’escoa, sinó també aquelles dades que puguin fer-los identificables en el context concret d’aquella escola, tenint en compte que hi ha una única escola bressol municipal. D’acord amb això, s’avaluarà separadament el tipus de dades personals que hi consten i es determinarà el règim d’accés aplicable en cada cas, tenint en compte la proporcionalitat del dany en l’esfera de la protecció de les dades personals amb la finalitat de l’accés, per tal de garantir el principi de minimització de les dades personals que es sacrifiquen. En el cas que ens ocupa, la motivació expressada per la persona reclamant en l’escrit de sol·licitud de les memòries de l’escola bressol municipal és la següent: “motiu de la sol·licitud: consultar les dades estadístiques de l’escola: nombre de places ofertades, llista d’espera...”. Queda clar d’aquesta formulació que la finalitat de la persona reclamant és obtenir informació estadística relacionada amb el funcionament de l’escola bressol municipal (capacitat d’acollida i llistes d’espera) i no pas exercir un control o escrutini sobre les baixes o sobre l’horari de les persones físiques que hi presten servei, la qual cosa resultarà rellevant per a la determinació de l’accés. 2.a En relació amb les dades de l’alumnat. No consten a les memòries els alumnes identificats amb noms i cognoms, però sí s’hi troben xifres referides a l’alumnat que haurien de ser protegides en la mesura en què podrien associar-se, per singularització, a circumstàncies d’aquells menors de caràcter sensible. És el cas de la informació sobre el nombre d’alumnes que han causat alta o baixa durant el curs associat al motiu, i del nombre d’alumnes amb necessitats especials determinades. L’APDCAT considera que: “ (...) en el cas de la informació sobre el nombre d’infants que han estat donats d’alta o de baixa durant el curs escolar, s’indica, a més del nombre d’infants, la informació sobre l’aula a la que afecta i els motius en que es fonamenta (per exemple en una de les memòries es registra, entre d’altres, una baixa per malaltia d’un infant en una classe que té un total de 8 infants). De la mateixa manera que succeeix en relació amb la informació sobre el nombre d’alumnes amb necessitats educatives especials. En una de les memòries es registra l’existència d’un infant amb necessitats educatives especials, s’indica com a tipus de discapacitat una malaltia relacionada amb el creixement i que pertany a una classe, que segons la informació del quadrant relatiu als “grups d’edat i nombre d’infants” té molt pocs alumnes. En ambdós casos es pot concloure que amb la informació facilitada en l’entorn a què fa referència es podria arribar a identificar als menors titulars de les dades sense esforços desproporcionats. Cal tenir en consideració, per una banda, que els titulars de les dades són menors, i que com a tals, per aplicació del principi jurídic de l’interès superior del menor, són mereixedors d’una especial protecció. I, per altra banda, la naturalesa de les dades consignades en la memòria relatives a la situació d’aquests menors, que,( com en el cas del menors amb necessitats educatives especials), tenen la consideració de dades especialment protegides en els termes de l’article 23 de l’LTC.” D’acord amb aquests arguments, l’APDCAT afirma que “per tal de donar accés al reclamant a la documentació sol·licitada caldrà ometre la informació relativa als motius de les altes i baixes dels menors així com la relativa al tipus de discapacitat que motiva les necessitats educatives especials, pels riscos de reidentificació que comporta malgrat que no s’inclogui el nom i cognoms dels alumnes afectats. “ Per tant, tot i que les dades identificatives dels alumnes no consten a les memòries, atenent el caràcter sensible de la informació i el risc de singularització dels menors derivat de la reduïda dimensió de l’escola bressol i el fet que és la única escola bressol municipal, i a la vista de què la finalitat de la persona reclamant és obtenir xifres estadístiques de l’escola bressol, es facilitaran la xifra d’altes i baixes d’alumnes i la xifra d’alumnes amb necessitats educatives especials, sense indentificar-ne les causes. 2.b Pel que fa a les dades identificatives de les persones que integren l’equip educatiu de la llar d’infants, de les monitores responsables del servei de menjador, o de les persones que hi realitzin pràctiques (si és personal contractat), s’han de regir pel règim general d’accés a les dades merament identificatives del personal al servei de les administracions públiques i ens que en depenen, predeterminat per l’article 24.1 LTAIPBG, tret que circumstàncies personals i especials justifiquin que s’hagin de protegir (per exemple, en casos de violència o amenaça). No consta que s’hagi realitzat el trasllat a aquestes persones, perquè puguin fer al·legacions en aquest sentit, si escau. D’altra banda, pel principi de minimització de dades personals, caldria eliminar la cessió d’aquella informació personal que no resulti justificada per la finalitat de l’accés que es reclama, que tal i com s’expressa en la sol·licitud d’accés, és conèixer dades estadístiques de funcionament de l’escola quant als alumnes inscrits i a les llistes d’espera. D’acord amb això, l’accés a les dades identificatives del personal resultaria desproporcionat a la finalitat de l’accés i per tant, el trasllat a les persones afectades esdevé un tràmit innecessari, de manera que correspon excloure de l’accés totes les dades identificatives esmentades. Dissociada de les dades identificatives del professorat, la informació sobre el motiu de les baixes i altes de l’equip educatiu no resultaria contrària a la normativa de protecció de dades personals i, en canvi, pot resultar rellevant com a estadística d’estabilitat laboral o de causes de discontinuïtat o baixa del personal. En tot cas, caldrà garantir que el motiu de la baixa no es pot associar a una persona concreta i identificable, especialment quan el motiu de la baixa estigui lligat a dades de salut o altres excloses de l’article 23 LTAIPBG. 2.c Dades de l’AMPA Finalment, consta en les memòries les dades de nom i cognom de les persones que integren la junta directiva de l’associació de mares i pares d’alumnes (AMPA) del centre, amb la identificació del seu càrrec dintre de la mateixa. Tot i que la composició de les AMPA és informació pública inscrita al Registre de Persones Jurídiques, que gestiona el Departament de Justícia de la Generalitat a través de la Direcció General de Dret i Entitats Jurídiques, a efectes de publicitat, el cert és que la identificació personal una dada que no té especial rellevància per a la finalitat de l’accés, el cert és que identificar nominalment els membres de l’AMPA és una dada personal desproporcionada per a la finalitat de l’accés (dades estadístiques de funcionament) i per tant, se’n desestima l’accés per les raons abans argumentades en l’apartat 2.b. 2.d Dades de persones físiques adjudicatàries de contractes de serveis Considerant el principi de transparència en la contractació administrativa, resulta justificat i adequat l’accés a les dades personals identificatives de les persones a les què s’ha adjudicat contractes d’obres, manteniment o reparació de l’escola bressol que puguin constar a les memòries (projectistes, constructors i/o directors d’obra externs, etc.). D’acord amb les consideracions fetes anteriorment i de conformitat amb el criteri de l’APDCAT, s’estima l’accés a les memòries de l’escola bressol Ballmanetes objecte de la reclamació, amb l’exclusió de les dades personals indicades anteriorment. 3. Seguiment de l’execució L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el que preveuen els articles 48 i 49 RGAIP i l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix el termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP per lliurar la informació reclamada, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment; la desatenció d’aquest requeriment, vista la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, ha de ser qualificada d’infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública (que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG). L’article 49.2 RGAIP preveu que, als efectes anteriors, la Comissió pot posar aquests fets en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats i que se’n faci difusió metres duri l’incompliment. 4. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 2 d’agost, resol per unanimitat: 1. Estimar la Reclamació 263/2019 i requerir a l’Ajuntament de L’Escala a què lliuri a la persona reclamant les memòries de l’escola bressol municipal Ballmanetes dels anys 2015, 2016, 2017 i 2018, prèvia eliminació de les dades personals indicades al FJ3. 2. Requerir a l’Ajuntament de L’Escala a informar la GAIP de l’òrgan o la persona responsable de l’execució d’aquesta Resolució així com de les actuacions dutes a terme per al seu compliment, dins del termini de quinze dies. 3. Convidar a la persona reclamant a comunicar a la GAIP de qualsevol incidència que es produeixi amb motiu de l’execució de la present Resolució i que pugui perjudicar els seus drets i interessos. 4. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 263/2019 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP Elisabet Samarra i Gallego Presidenta Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i diss abtes) i comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació. Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar-ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució, la persona reclamant pot posar- ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per i nfracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir-ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el complimen t d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.