Acceso a expedientes de aprobación de ordenanzas fiscales por parte de un regidor

Resolución 482/2025, de 3 de abril

Sentido de la resolución: Inadmisión parcial y estimación parcial

Resumen: Lo primero que debe destacarse es que la GAIP no tiene competencia alguna para garantizar el acceso de los electos reclamantes a la información que deba tratarse, en el futuro, en los plenos municipales. Esta es una competencia de la que queda privada, a la luz de la regulación estricta de sus funciones en la LTAIPBG. Cabe recordar que el derecho de acceso a la información pública se proyecta únicamente sobre información preexistente en el momento de solicitarla, de acuerdo con las previsiones de nuestro ordenamiento jurídico. Asimismo, la GAIP tampoco puede valorar la nulidad que la electa reclamante atribuye a las ordenanzas fiscales del municipio de Centelles. Respecto al resto de los ítems solicitados, la GAIP ampara el derecho del electo reclamante a acceder a ellos.

ANTECEDENTES

1. El 18 de febrero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 236/2025, presentada por una persona electa contra el Ayuntamiento de Centelles en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente.

2. En fecha 16 de noviembre de 2024 la persona electa reclamante solicitó lo siguiente al Ayuntamiento:

"EXPONEM: 1. Que, como concejales del Ayuntamiento de Centelles por L'IMPULS, tenemos el derecho de acceder a toda la documentación necesaria para ejercer nuestras funciones, tal como dispone el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de la Base del Régimen Local (LRBRL). 2. Que este derecho está reforzado por la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que en su artículo 18 garantiza a los cargos electos el acceso prioritario y preferente a la información pública necesaria para desarrollar sus funciones. Además, la misma ley, en su artículo 26, obliga a las administraciones a publicar información completa, comprensible y accesible sobre actos y normas de especial relevancia pública, como es el caso de las ordenanzas fiscales. 3. Que el artículo 13 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce el derecho de acceso a la información pública por parte de cualquier persona, siendo especialmente relevante para los cargos electos que deben ejercer funciones de control democrático. 4. Que, en la última sesión plenaria, convocada con carácter de sesión extraordinaria y urgente, celebrada el 6 de noviembre, en la que se sometió a aprobación la modificación de las ordenanzas fiscales para el año 2025, no se facilitó a los miembros de la oposición la documentación completa del expediente. • En concreto, no se entregaron los textos consolidados de las ordenanzas afectadas, ni siquiera los redactados modificados, de forma parcial de las ordenanzas, solo se indicaba que había cambios, sin especificarlos. • Tampoco se aportaron los informes técnico-económicos ni las memorias económico-financieras que, según la normativa aplicable, son necesarios para justificar el importe de las tasas o tributos propuestos, tal como queda recogido en el informe de secretaría, hecho que puede conllevar la nulidad de estas tasas. 5. Que esta falta de acceso a la documentación vulnera los derechos reconocidos por la normativa antes mencionada e impide realizar un análisis riguroso y un debate fundado sobre los asuntos sometidos a votación. Por todo ello, SOLICITAMOS: 1. Que se garantice nuestro derecho a acceder a la documentación completa de los expedientes que deben ser objeto de debate y votación en las sesiones plenarias, incluyendo: • Los textos consolidados de las ordenanzas modificadas • Los informes técnico-económicos y las memorias económico-financieras que justifiquen el importe de las tasas y tributos propuestos. 2. Que, en este sentido, se proceda a entregarme la documentación completa del expediente relativo a las ordenanzas fiscales sometidas a aprobación en el último pleno municipal en formato digital. 3. Que esta solicitud se tenga en cuenta para futuros casos, garantizando el acceso completo y puntual a la información necesaria para el ejercicio de nuestro cargo, en cumplimiento de la normativa vigente, concretamente: • El artículo 77 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local. • Los artículos 18 y 26 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. • El artículo 13 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno."

3. La reclamación presentada el 18 de febrero de 2025 indica como petición a la GAIP lo siguiente:

1. Que valoren si la falta de estudio técnico-económico y/o informe de tesorería de la modificación de las ordenanzas fiscales 31, 1, 3, 4, 5, 22 y 23 de Centelles, así como la falta de información facilitada a los concejales de L’Impuls en el momento de la aprobación inicial y definitiva de estas ordenanzas conlleva la nulidad de pleno derecho de las mismas, tal como se recoge en el tercer punto del informe de secretaría 37/2024 atendiendo a la jurisprudencia existente en este tema.
2. Que se garantice nuestro derecho a acceder a la documentación completa de los expedientes que deben ser objeto de debate y votación en las sesiones plenarias, incluyendo, y en este caso concreto: Los textos consolidados de las ordenanzas modificadas, o en su defecto, los párrafos modificados de cada artículo. Los informes técnico-económicos o las memorias económico-financieras que justifiquen el importe de las tasas y tributos propuestos.
3. Que, en este sentido, se proceda a entregarnos la documentación completa del expediente relativo a las ordenanzas fiscales sometidas a aprobación en el pleno municipal en formato digital.
4. Que esta solicitud se tenga en cuenta para futuros casos, garantizando el acceso completo y puntual a la información necesaria para el ejercicio de nuestro cargo, en cumplimiento de la normativa vigente, concretamente: El artículo 77 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local; El artículo 18 y 26 de la Ley 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; El artículo 13 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
5. Que se advierta a la Alcaldía del uso reiterativo de la figura de la convocatoria extraordinaria y urgente, y del supuesto dolo en la convocatoria de fecha 28 de diciembre de 2024.

4. El 3 de marzo de 2025 la GAIP admite provisionalmente la reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la reclamación.

5. En la misma fecha, la GAIP comunica la reclamación al Ayuntamiento de Centelles y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla. Vencido el plazo indicado, no consta en la GAIP la recepción de la documentación requerida a la Administración.

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FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

El artículo 39.1 LTAIPBG establece que:

"Las resoluciones expresas o presuntas en materia de acceso a la información pública y, si fuera el caso, las que resuelvan el recurso de reposición pueden ser objeto de reclamación gratuita y voluntaria ante la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, encargada de velar por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública que regula este título".

La reclamación es presentada por parte de una persona concejal del mismo Ayuntamiento. Esta condición de electo local de la persona reclamante no es obstáculo para la admisión a trámite de esta reclamación, tal como la GAIP ha señalado en numerosas resoluciones —la primera de las cuales la que resolvió la Reclamación 3/2016—, como ha estimado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) en su sentencia 1074/2019, desestimatoria del recurso ordinario 334/2016, que precisamente atacaba la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de electos locales y negaba la admisibilidad de que los electos locales pudieran emplear para la defensa de su derecho de acceso la vía de reclamación prevista en la LTAIPBG, sentencia que fue recurrida ante el Tribunal Supremo, (rec. 3382/2020) y plenamente confirmada por el alto tribunal en su Sentencia 312/2022, de 10 de marzo de 2022, que establece jurisprudencia sobre la admisión de las reclamaciones de los electos locales ante los órganos de garantía del derecho de acceso a la información pública, al amparo de la aplicación supletoria de la legislación de transparencia respecto de los regímenes jurídicos especiales de acceso previstos en la Disposición Adicional Primera de las leyes básica y autonómica de transparencia y acceso a la información pública.

El TSJC, en la Sentencia 1074/2019, confirma la competencia de la GAIP para atender reclamaciones de los electos locales y valida que los electos locales puedan emplear la vía de reclamación de la LTAIPBG, remitiéndose a los propios argumentos y fundamentos jurídicos expuestos por la GAIP en las resoluciones recurridas, que se concretan en que, aunque la normativa de régimen local (artículo 164 del Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, TRLMRLC, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, que cabe recordar es anterior a la LTAIPBG) remite para su garantía a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto es que la aplicación supletoria de la normativa de transparencia expresamente establecida en la disposición adicional primera, apartado 2, de la LTAIPBG permite y legitima la intervención de esta Comisión en garantía del derecho de acceso de los concejales, si estos voluntariamente optan por solicitar su amparo, sin perjuicio de su derecho a obtener la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Falta de colaboración de la Administración

El antecedente 5 manifiesta que la Administración no aporta a este procedimiento la documentación que le ha sido solicitada por la GAIP, de acuerdo con lo previsto por el artículo 33.4 RGAIP. Si bien este hecho debe ser calificado como una falta de colaboración de la administración con la efectividad de los procedimientos previstos legalmente para la garantía del derecho de acceso a la información pública, no puede impedir la resolución de la reclamación ya que el artículo 33.7 RGAIP prevé expresamente que

"la falta de envío de la información o la no emisión de los informes solicitados por la Comisión no impide que esta continúe la tramitación".

3. Sobre la inadmisibilidad de determinadas pretensiones objeto de Reclamación

Lo primero que debe destacarse es que la GAIP no tiene competencia alguna para garantizar el acceso de los electos reclamantes a la información que deba tratarse, en el futuro, en los plenos municipales. Esta es una competencia de la que queda privada, a la luz de la regulación estricta de sus funciones en la LTAIPBG. Cabe recordar que el derecho de acceso a la información pública se proyecta únicamente sobre información preexistente en el momento de solicitarla, de acuerdo con las previsiones de nuestro ordenamiento jurídico.

Asimismo, la GAIP tampoco puede valorar la nulidad que la electa reclamante atribuye a las ordenanzas fiscales del municipio de Centelles. Estas funciones revisoras de la legalidad de normas quedan completamente fuera del alcance de las competencias atribuidas legalmente a la GAIP y concretadas en los artículos 39 y siguientes de la LTAIPBG y en el Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública.

En definitiva, y de acuerdo con las consideraciones, esta Comisión considera pertinente inadmitir parcialmente la reclamación en aplicación del artículo 33.2 RGAIP, que establece de manera expresa la inadmisibilidad de las reclamaciones que no tienen por objeto el derecho de acceso a la información pública.

4. Sobre el derecho de acceso de la persona electa Reclamante a la información pública

Por otro lado, y respecto al resto de pretensiones incorporadas a la SAIP, lo primero que debemos examinar es si el objeto de la reclamación es información pública. La información solicitada está relacionada con la aprobación por parte del Ayuntamiento de sus ordenanzas fiscales. Visto el objeto de la solicitud. Concretamente se pretende obtener lo siguiente: "(...) en este caso concreto: Los textos consolidados de las ordenanzas modificadas, o en su defecto, los párrafos modificados de cada artículo. • Los informes técnico-económicos o las memorias económico-financieras que justifiquen el importe de las tasas y tributos propuestos. 3. Que, en este sentido, se proceda a entregarnos la documentación completa del expediente relativo a las ordenanzas fiscales sometidas a aprobación en el pleno municipal en formato digital". Así y efectivamente, de acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG es información pública

"la información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley"

. En el caso que nos ocupa, toda la información solicitada, si existía previamente al momento en que se formuló la solicitud de acceso, debe ser considerada información pública. Además, el Ayuntamiento es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3) a tramitar las solicitudes de acceso a la información pública y a facilitar su acceso, cuando proceda. La información ahora reclamada es, por tanto, información que el Ayuntamiento previsiblemente debe tener, ya que deriva de actividades que le son propias.

En segundo lugar, una vez constatado que la información solicitada es información pública, cabe recordar que la LTAIPBG reconoce el derecho subjetivo de acceso a la información pública a cualquier persona, en los términos y condiciones regulados por la propia Ley (art. 2.c). Cabe tener en cuenta igualmente que el ejercicio del derecho de acceso no queda condicionado a la existencia de una motivación previa expresada por la persona solicitante (art. 26.2 in fine de la LTAIPBG).

En tercer lugar, cabe recordar la posición jurídica reforzada de las personas reclamantes cuando son miembros de la corporación y ejercen el derecho de acceso a la información pública. Como ya hemos dicho, el artículo 164.1 TRLMRLC, al disponer que todos los miembros de las corporaciones locales tienen derecho a obtener del alcalde o alcaldesa, o de la Junta de Gobierno, "todos los antecedentes, los datos o las informaciones que están en poder de los servicios de la corporación y son necesarios para el desarrollo de su función", con la obligación de respetar su confidencialidad si el hecho de publicarlo puede perjudicar los intereses del ente local o de terceros (artículo 164.6 TRLMRLC). La normativa permite a los concejales conocer toda la información que obre en manos de los servicios municipales y que necesiten para desarrollar su función de control; función, recuérdese y subrayase, que forma parte del derecho fundamental a participar en los asuntos políticos de su municipalidad (art. 23 de la CE).

A la luz de lo que venimos explicando hasta ahora, esta Comisión no puede sino amparar el derecho de acceso a la información pública de la persona electa reclamante.

Si el Ayuntamiento no dispone de la información pública reclamada, esta es la respuesta que debe facilitar a la persona electa reclamante, sin que quede obligado a elaborarla para dar cumplimiento a esta Resolución.

5. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de los titulares respectivos.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica, establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Cabe recordar que el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el cual se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un sistema de gestión documental, impulsora si no dispone de él, velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primero de la falta de localización de documentación, de mantener el orden y garantizar la recuperación de documentación.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso. Como referencia y siguiendo el modelo de Cuadro de clasificación para la Administración Local del Departamento de Cultura de la Generalitat de Catalunya, esta documentación debería estar clasificada dentro del nivel Actividad normativa (código 0014), serie ordenanzas fiscales (1216).

6. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que

"la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión".

Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.

7. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

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RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 3 de abril de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Inadmitir parcialmente la Reclamación 236/2025 de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 3.
2. Estimar parcialmente la Reclamación 236/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 4.
3. Requerir al Ayuntamiento de Centelles que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de cuatro días.
4. Requerir al Ayuntamiento de Centelles que informe a la GAIP, dentro del plazo de cuatro días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
5. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
6. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 236/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Iolanda Pineda Balló
Presidenta

Los plazos establecidos en esta Resolución para la entrega de la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a trámite si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.