Solicitud de aclaraciones y fuentes sobre un informe de dirección y desestimación por abuso de derecho

Resolución 727/2025, de 22 de mayo

Administración reclamada: Consorcio de Educación de Barcelona (CEB)

Información reclamada: diversa en relación a una información que aparece en el informe del director del Instituto Escuela de Trabajo del 14/03/2024.

Sentido de la resolución: Desestimación.

Resumen: Es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación 231/2025 de acuerdo con los argumentos proporcionados por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio a la reclamante para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

ANTECEDENTES

En fechas 17 de febrero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 231/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta que no ha recibido respuesta por parte de la Administración.

El 14 de enero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que demandaba, en relación con una información que aparece en el antecedente 3 en el informe emitido por el director del Instituto Escuela de Trabajo el 14/03/2024, lo siguiente:

1. Que se aclare a qué hace referencia exactamente la frase citada en la resolución y cuáles son las fuentes de esta información de la cual tuvo conocimiento la dirección de la Escuela del Trabajo.
2. Que se me comunique si la Escuela del Trabajo recibió o envió alguna comunicación formal o informal relacionada con mi candidatura al Instituto ITIC de Barcelona.
3. Que se explique cómo se ha garantizado el cumplimiento de la normativa de protección de datos personales (LOPDGDD y RGPD) en esta situación concreta.
4. Que se me indique si existe alguna normativa que prohíba realizar entrevistas o reuniones de este tipo durante una baja médica, y, en caso afirmativo, que se facilite el texto legal o reglamentario aplicable.
5. Que se indique si esta información podría estar relacionada con la decisión final de no adjudicarme la plaza y, en caso afirmativo, que se especifique el motivo.

En la Reclamación la persona reclamante argumenta: "La información que demando afecta directamente mis derechos laborales y el tratamiento de mis datos personales".

Entre el 20 de febrero la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación 231/2025 al CEB y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

El 7 de marzo el CEB remite a la GAIP un informe en relación a 4 reclamaciones entre las cuales la reclamación 231/2025 y considera que:

"La presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorcio de Educación de Barcelona requiere que se deba dar un tratamiento especial a estas solicitudes, que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo. Cabe tener en cuenta que desde el 05-03-2024 y hasta el 25-02-2025 la persona reclamante ha presentado un total de 51 solicitudes de acceso de información pública al Consorcio de Educación de Barcelona".

Dado que "las 4 reclamaciones guardan identidad sustancial o íntima conexión, y además, deben ser gestionadas y resueltas por el mismo órgano del Consorcio de Educación de Barcelona, se procede a acumular las 4 reclamaciones y por tanto serán objeto de un único informe de posicionamiento". Y añade que "Dado que estamos analizando un volumen muy elevado de las solicitudes presentadas por la persona reclamante en un periodo muy corto, tan pronto como sea posible les facilitaremos el informe correspondiente".

El 28 de marzo de 2025 el CEB remite a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el periodo del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.

Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB nos remitimos al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025.

Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución la agrupa en el apartado 4 "Información y aclaraciones sobre el informe y tratamiento de datos personales en relación con el pliego de cargos del día 1-7-2024" y dice:

"La SAIP 11537 solicita aclaraciones sobre el informe que emitió el director del centro en fecha 14-3-2024, sobre la incoación de expediente disciplinario a la docente por posible falta grave. En concreto se piden aclaraciones sobre una frase concreta del punto 3 del apartado "Antecedentes", o cuáles son las fuentes de información o explicaciones sobre si se garantizó la normativa de protección de datos personales, entre otros. En resumen, se piden aclaraciones y valoraciones sobre un informe que elaboró el director del Instituto Escuela del Trabajo, objeto que no es información pública".

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisibilidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021 e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil de Cataluña en sus artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.

El 1 de abril la persona reclamante presenta alegaciones a la resolución que emitió el CEB para resolver diversas solicitudes de acceso a la información pública y sobre las cuales nos remitimos a la referida Resolución 483/2025, de 3 de abril.

En resumen considera que las SAIP son una necesidad para entender y defenderse ante una situación laboral y personal.

Respecto al punto 4 de la resolución del CEB de 28/03/2025 que da respuesta a la SAIP objeto de esta Reclamación dice:

"La solicitud SAIP 11537 se presenta para pedir explicaciones sobre una afirmación gravemente comprometedora incluida en un informe del director, utilizado para justificar la incoación de un expediente disciplinario. En este documento se dice que "esta dirección tiene conocimiento de que [la docente] ha asistido a reuniones para explorar el traslado a otro centro", refiriéndose a una entrevista realizada para optar a una comisión de servicios. No se ha proporcionado ninguna justificación documental sobre: El origen de esta información; la existencia de comunicaciones entre centros; si se han utilizado datos personales sin consentimiento; si este tratamiento puede haber influido en la denegación de la plaza. Esta información no está incluida en ningún informe anterior, y no se trata de una opinión del director, sino de un hecho expuesto como cierto en un documento oficial con efectos disciplinarios. Por lo tanto, es totalmente legítimo pedir la trazabilidad y legalidad de esta información, especialmente desde el punto de vista de la protección de datos personales. Además, esta práctica afecta directamente mi situación profesional, ya que hace tiempo que intento irme del centro mediante comisiones de servicios, sin éxito. El hecho de que este tipo de información pueda haber sido utilizada de manera encubierta para dificultar mi movilidad representa un grave caso de indefensión y posible vulneración de derechos. Esta petición no puede ser calificada de abusiva ni reiterativa. Es una petición puntual, legítima y perfectamente fundamentada, que busca garantías de transparencia y respeto a la legalidad en el uso de datos personales dentro de un procedimiento sancionador".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso de las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmiten mayoritariamente las SAIP formuladas en este periodo invocando los principios de buena fe y equidad en los términos definidos en los artículos 111-7 y 111-9 del Código Civil de Cataluña (Ley 29/2022, de 30 de diciembre. Primera ley del Código Civil de Cataluña), y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar el ejercicio del derecho de acceso. Entiende que "en aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a la fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 53 reclamaciones, 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 40 durante lo que llevamos del año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo y 9 en abril). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025, 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión por desestimación e inadmisibilidad, algunas por abuso de derecho.

Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no se pueden amparar con la Ley de transparencia porque se piden explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación

En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.

Respecto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben coincidir tres circunstancias: 1: que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarla o acreditarla o, como mínimo, de argumentarla razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que la manifiestan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación titulada abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para poder calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, es necesario que se trate de una actuación perjudicial para los otros (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad para la cual se ejerce el derecho.

En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015 que dice:

"Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisibilidad no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los otros (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la sola finalidad de cargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia"); o en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre cuando dice "la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y tan deplorable es que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo que considera que una "una eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [.../...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo .../...".

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal, para apreciar el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

En este supuesto, y tras su análisis, ha quedado manifiesta la obsesión de la persona reclamante hacia la actuación del director de la Escuela del Trabajo en el ejercicio de sus funciones y que la pretensión de la persona reclamante es, efectivamente, mediante el ejercicio del derecho de acceso, la obtención de aclaraciones, explicaciones y valoraciones que no tienen la consideración de información pública.

Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación de acuerdo con los argumentos proporcionados por el CEB. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero de su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio a la reclamante para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 22 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 231/2025 de acuerdo con las consideraciones indicadas en el fundamento jurídico 3, declarar finalizado su procedimiento y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.

Iolanda Pineda Balló
Presidenta

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.