Acceso a información sobre un informe de inspección educativa relacionado con un expediente disciplinario

Resolución 676/2025, de 15 de mayo

Sentido de la resolución: Desestimación.

Resumen: Es criterio de esta Comisión considerar que, si bien la legislación catalana de transparencia no recoge expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión, ello no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho. En este supuesto, y tras su análisis, ha quedado patente el empeño de la persona reclamante respecto al informe emitido por la inspección educativa en el ejercicio de sus funciones y que la pretensión de la persona reclamante es, mediante el ejercicio del derecho de acceso, la obtención de aclaraciones, justificaciones, valoraciones, notas internas y comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento y que ya están a disposición de la persona reclamante; así como la confirmación de una fecha (de la queja presentada por diferentes profesores, miembros del Departamento de Informática de la Escuela de Trabajo) dado que la que consta en la queja (26/01/2024) y la que se ha consignado en el informe (26/02/2024) no es coincidente, hecho que solo es atribuible a un error material. Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación por considerarla abusiva.

ANTECEDENTES

En fechas 14 de febrero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 224/2025 presentada por una persona física contra el Consorcio de Educación de Barcelona (CEB), en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). La persona reclamante manifiesta no haber recibido respuesta por parte de la Administración.

El 14 de enero de 2025 la persona ahora reclamante presentó una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que pedía, en relación a una queja relatada en un informe de la inspección educativa, lo siguiente:

1. Identificación de la norma presuntamente incompleta:
   • Explicación concreta sobre qué norma se considera que ha incumplido, incluyendo:
     • El texto normativo específico que se estaría aplicando en este caso.
     • Las acciones concretas o hechos específicos que se consideran constitutivos del incumplimiento de la norma.
2. Pruebas concretas aportadas por los firmantes de la queja:
   • Todas las pruebas o documentación presentada para justificar las afirmaciones relativas a:
     • Los "hechos muy graves o incluso posiblemente delictivos" que se atribuyen a los correos enviados por E.C. y A.C.
     • Las acusaciones sobre la supuesta falta de honor hacia la Dirección o a los jefes de departamento.
   • En caso de que no existan pruebas concretas, solicito una explicación sobre los criterios utilizados para incluir estas afirmaciones en el informe sin evidencias documentales.
3. Valoración de la inspectora sobre estas afirmaciones:
   • Explicación sobre qué valoración realizó la inspectora educativa sobre estas acusaciones graves.
   • Información sobre las acciones, si las hubo, para verificar las pruebas aportadas y garantizar que no se comprometía el honor de las personas implicadas sin fundamento.
4. Consideración sobre la salud mental de todos los miembros del departamento:
   • Información sobre si la inspectora tuvo en cuenta que A.C. y otros profesores afines (que no firmaban la queja) habían sufrido bajas por angustia o ansiedad, situación que podría estar relacionada con el ambiente laboral.
   • Detalle de las medidas, si las hubo, que la inspectora propuso o tomó para considerar la salud y el bienestar de todas las personas afectadas, y no solo de los firmantes de la queja.
   • Valoración sobre si la situación de A.C. y E.C. y otros miembros se tuvo en cuenta en igualdad de condiciones con la de los firmantes.
5. Interpretación de la inspectora sobre "estos tipos de correos":
   • Información sobre cómo se interpretó esta referencia genérica a los correos supuestamente enviados por E.C. y A.C.
   • Explicación sobre por qué no se detallaron estas consideraciones en el informe.
6. Escrito de queja original y documentación asociada:
   • Además de la copia del escrito presentado por los firmantes (anexo 3), solicito cualquier documentación anexa que hubieran presentado como prueba.
   • Confirmación de la fecha exacta de presentación del escrito, dada la posible discrepancia entre lo que consta en el informe (26/02/2024) y la fecha de la queja (26/01/2024).
7. Criterios de la inspectora para incluir estas afirmaciones en el informe:
   • Explicación sobre cómo se valoró la gravedad de las insinuaciones hechas en la queja y las pruebas asociadas, si las hubo.
   • Información sobre si se dio oportunidad a E.C. y A.C. para defenderse o aportar su punto de vista después de que los firmantes de la queja lo enviaran al director.

En la Reclamación, la persona reclamante argumenta: "He solicitado vía SAIP información sobre las pruebas y justificaciones que sirvieron de base para el informe de la inspectora educativa XXX, el cual avala la incoación de un expediente disciplinario en mi contra. Este informe se fundamenta en una queja presentada por 10 docentes el 26/01/2024, donde se afirma que mis acciones han causado malestar y afectado la salud mental del profesorado, y se insinúan hechos posiblemente delictivos sin aportar pruebas concretas. Esta información es esencial para garantizar mi derecho de defensa y verificar si la inspección educativa actuó de manera objetiva y fundamentada".

El 20 de febrero la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación 224/2025 al CEB y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

El 7 de marzo el CEB remite a la GAIP un informe en relación a 4 reclamaciones, entre ellas la reclamación 224/2025, y considera que: "La presentación continuada de solicitudes con un mismo objeto en relación con el Instituto Escuela del Trabajo, con la Inspección Educativa y con los servicios y unidades del Consorcio de Educación de Barcelona requiere que se le dé un tratamiento especial a estas solicitudes, lo que obliga a la unidad competente a paralizar su gestión ordinaria, en detrimento de otras funciones que deben ser atendidas. Además, en este supuesto, la unidad competente para la tramitación y entrega de la información no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios para atender este volumen de solicitudes, cuestión que justifica la imposibilidad de resolver en el plazo legal máximo. Cabe tener en cuenta que desde el 5-3-2024 y hasta el 25-2-2025 la persona reclamante ha presentado un total de 51 solicitudes de acceso a la información pública al Consorcio de Educación de Barcelona". Dado que "las 4 reclamaciones guardan identidad sustancial o íntima conexión, y además, deben ser gestionadas y resueltas por el mismo órgano del Consorcio de Educación de Barcelona, se procede a acumular las 4 reclamaciones y, por tanto, serán objeto de un único informe de posicionamiento". Y añade que "Dado que estamos analizando un volumen muy elevado de las solicitudes presentadas por la persona reclamante en un período muy corto, tan pronto como sea posible les facilitaremos el informe correspondiente".

El 28 de marzo de 2025 el CEB remite a la GAIP la Resolución de fecha 24 de marzo de 2025, de la gerencia del Consorcio, por la cual se estiman parcialmente las solicitudes de acceso a la información pública. Esta resolución responde de forma acumulada, atendiendo al artículo 61.1 del Decreto 8/2021, a las SAIP presentadas por la misma persona solicitante entre el período del 13 de enero hasta el 4 de marzo de 2025, un total de 32.

Respecto a las consideraciones y fundamentos de la Resolución del CEB, se remite al antecedente 6 de la Resolución 483/2025, de 3 de abril que resuelve la Reclamación 252/2025. Concretamente, respecto a la SAIP objeto de esta resolución, la agrupa en el apartado 2 A "En relación con la Inspección Educativa del Instituto Escuela del Trabajo" y dice:

"En concreto las solicitudes 11490 [reclamación 225/2025], 11493 [reclamación 224/2025] y 11831 [reclamación 396/2025] tienen relación con el informe elaborado por la inspección educativa de fecha 10/5/2024.
Pel que fa a la SAIP 11490 pide información relativa a una reunión que tuvo lugar el 23-6-2023 y que se indica en el informe del 10-5-2024. En esta petición se solicita documentación que motivó la convocatoria, correos electrónicos, actas y valoración final de la inspectora.
Las SAIP 11493 y 11831 piden información complementaria y aclaraciones sobre unos puntos concretos del informe de propuesta de incoación, como es documentación interna y notas internas, conocer qué protocolos se activaron, explicaciones sobre normativa y valoraciones, y aclaraciones sobre la respuesta de la SAIP 11040 gestionada anteriormente.
También relacionada con las actuaciones inspectoras y en relación con su situación laboral, la solicitante pide a través de la SAIP 11804 [reclamación 379/2025], aclaraciones sobre la SAIP 11040 atendida con anterioridad. En esta SAIP pide documentación relativa a las denuncias presentadas por parte de terceras personas, sobre la activación de los protocolos de protección de acoso por razón de género o sobre los protocolos vigentes de protección.
En relación con el informe mencionado se han presentado previamente otras SAIP como la SAIP 11040, que fue objeto de reclamación ante la GAIP (1653/2024), y la SAIP 11382.
En total se han presentado 6 solicitudes relacionadas con el informe del 10 de mayo de 2024 de la inspectora de educación."

En resumen, el CEB inadmite esta SAIP por la apreciación de una causa de inadmisión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 LTAIPBG y los artículos 53 y 65 a 67 del Decreto 8/2021 e invoca el abuso de derecho por su volumen y carácter reiterativo contrarios a la buena fe y equidad en los términos definidos en el Código Civil catalán en los artículos 111-7 y 111-9, y también en el artículo 7.2 del Código Civil español.

El 1 de abril la persona reclamante presenta alegaciones contra la resolución que emitió el CEB para resolver diversas solicitudes de acceso a la información pública, sobre las cuales nos remitimos a la referida Resolución 483/2025, de 3 de abril. En resumen, considera que las SAIP son una necesidad para entender y defenderse ante una situación laboral y personal.

Respecto al punto 2.A de la resolución del CEB de 28/03/2025 en relación con el informe de incoación del expediente disciplinario (10/05/2024) y que incluye esta Reclamación, dice:

"Las solicitudes relativas a este informe tienen como objetivo aclarar graves contradicciones y anomalías en el documento emitido por la inspectora educativa.
Se pide, entre otras cosas:
- Verificación del contenido de los correos electrónicos que supuestamente justifican el expediente.
- Aclaración sobre la supuesta reunión del 23/06/2023, de la cual no tenía constancia.
- Justificación de las afirmaciones subjetivas y despectivas que contiene el informe.
Y sobre todo, peticiones para aclarar por qué la inspectora presenta como actuación derivada de quejas contra mí una investigación que, en realidad, se inició porque un compañero denunció que yo era víctima de un supuesto mobbing ejercido por el director y el jefe de estudios. Hay un par de respuestas de la GAIP que ya han mostrado diversas irregularidades en la actuación de la inspectora en el otoño de 2022.
Estas peticiones son plenamente legítimas y necesarias para poder ejercer el derecho de defensa ante un expediente disciplinario que podía haber tenido consecuencias graves".

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifican. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta, y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre las circunstancias del caso

El CEB, el 24 de marzo de 2025, mediante Resolución de la gerencia, resuelve de forma acumulada un total de 32 solicitudes de acceso a la información pública formuladas por la misma persona reclamante entre el 13 de enero y el 4 de marzo de 2025, entre las cuales se encuentra el objeto de esta Reclamación. En dicha resolución se inadmite mayoritariamente las SAIP formuladas en este período invocando los principios de buena fe y equidad en los términos definidos en los artículos 111-7 y 111-9 del Código Civil de Cataluña (Ley 29/2002, de 30 de diciembre. Primera ley del Código Civil de Cataluña), y también en el artículo 7.2 del Código Civil español que debe acompañar al ejercicio del derecho de acceso. Entiende que en "aquellos casos en que la petición, por su reiteración o volumen de demanda, resulte en perjuicio para la cosa pública, se puede inferir que contraviene este principio de buena fe y representa un ejercicio abusivo del derecho de acceder a la información pública".

Por otra parte, la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública ha constatado que a fecha de esta Resolución se han presentado por la misma persona reclamante y solo contra el CEB un total de 53 reclamaciones: 13 durante el año 2024 (entre los meses de junio (5), julio (1), noviembre (3) y diciembre (5)) y 40 durante lo que va de año 2025 (2 en enero, 10 en febrero, 19 en marzo y 9 en abril). A estas reclamaciones dirigidas al CEB se deben añadir 7 reclamaciones más presentadas también durante el año 2025: 4 contra el Departamento de Educación y Formación Profesional y 3 contra el Departamento de Presidencia.

Mayoritariamente, las reclamaciones presentadas por la persona reclamante contra el CEB han sido resueltas por esta Comisión mediante desestimación e inadmisión, algunas por abuso de derecho e incluso contra actos de trámite.

Y, principalmente, las reclamaciones tienen por objeto elementos que no pueden ampararse con la Ley de Transparencia porque se solicitan explicaciones, justificaciones, valoraciones, dictámenes, notas internas o comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento vinculados con actuaciones realizadas por personal de la Administración en el ejercicio de sus funciones y sobre las cuales se constata la existencia de una controversia laboral con la Administración reclamada.

3. Desestimación de la Reclamación por abuso de derecho

En primer lugar, y con carácter general, deben tenerse presentes tanto los criterios interpretativos establecidos por esta Comisión como la doctrina jurisprudencial elaborada por los Tribunales de Justicia en lo que respecta a la consideración de abuso de derecho.

En cuanto al criterio de esta Comisión, para considerar que una reclamación o varias podrían comportar un abuso de derecho por ser contrarias a los principios de buena fe y equidad que deben regir en toda clase de relaciones jurídicas, deben coincidir tres circunstancias: 1) que la Administración afectada invoque la existencia de un uso abusivo del derecho de acceso a la información pública y la carga de probarlo o acreditarlo o, como mínimo, de argumentarlo razonadamente con referencia a las circunstancias y a los hechos concretos que lo manifiestan o justifican; en segundo lugar, es un requisito exigible para acreditar la existencia de abuso de derecho que la actuación calificada de abusiva cause un perjuicio manifiesto a la Administración; y, en tercer lugar, el otro requisito necesario para calificar una práctica de abusiva es que, además de causar perjuicio a la Administración, no proporcione o no busque beneficio para quien la ejerce o para la finalidad en nombre de la cual ejerce el derecho. En definitiva, debe tratarse de una actuación perjudicial para los demás (en este caso, el CEB), sin beneficio propio o para la finalidad hacia la cual se ejerce el derecho.

En esta línea se expresa ya desde la Resolución de 11 de febrero de 2016, de finalización de la Reclamación 36/2015, que dice: "Ahora bien, el hecho de que la legislación catalana de transparencia no recoja expresamente el carácter abusivo de las solicitudes de acceso a la información pública como un motivo que pueda determinar su inadmisión no impide que, en aplicación de los principios generales de buena fe y de prohibición del abuso de derecho proclamados en el artículo 111-7 del Código Civil de Cataluña y en el artículo 7 del Código Civil español, una Administración pueda, legítimamente, inadmitir o desestimar solicitudes de acceso a la información pública que excedan manifiesta y objetivamente los parámetros o estándares normales de ejercicio de este derecho, especialmente si causan un daño o perjuicio a los demás (en este caso, a los intereses generales), sin obtener un beneficio propio (ya se trate de un beneficio particular o de un beneficio general inherente a la transparencia; por ejemplo, podría existir abuso de derecho cuando fuera patente que una persona formula una o repetidas solicitudes de acceso a la información pública con la única finalidad de sobrecargar de trabajo a una determinada Administración, órgano administrativo o empleado público con quien ha tenido una mala experiencia)"; o en la Resolución 388/2017, de 20 de noviembre, cuando dice "la condición de abusiva de una solicitud de acceso tiene que ver con la finalidad con la que se ejerce este derecho"; o la Resolución 306/2018, de 30 de octubre, en el sentido de que "el ejercicio del derecho de acceso debe ser equilibrado y ponderado con la carga que supone para la Administración, y es tan deplorable que la Administración lo obstaculice o dificulte el acceso a la información pública por no destinar suficientes recursos humanos a su atención, como que el personal de las Administraciones quede monopolizado por el interés personal (que no privado) de una sola persona o entidad. Por tanto, aunque no se puede denegar el derecho de acceso atendiendo únicamente al volumen de solicitudes presentadas por la misma persona, sí que se le es exigible que lo ejerza con responsabilidad y diligencia, causando el menor estorbo posible en el funcionamiento ordinario de los servicios municipales, de manera que optimice la eficacia de la consulta de la documentación y evite consultas sucesivas de la misma información".

Y más recientemente, en la Resolución 435/2025, de 27 de marzo, que considera que "una eventual reiteración continuada de la misma solicitud, sin ninguna justificación, puede llegar a ser constitutiva de abuso de derecho, en la medida en que se solicita nuevamente información ya obtenida o puesta a disposición previamente por la administración y conlleva destinar recursos públicos a la tarea de tramitación de la solicitud y de elaboración de su respuesta sin ningún beneficio para la persona reclamante a efectos de la finalidad de la transparencia y sí un evidente perjuicio para la administración afectada ya que supone una redundancia de procedimientos".

En cuanto a la doctrina jurisprudencial, resulta obligatorio recordar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 (rec. núm. 1820/2000) que se sustenta "en la existencia de unos límites de orden moral, teleológico y social que pesan sobre el ejercicio de los derechos, y como institución de equidad, exige para poder ser apreciado, según recuerda la Sentencia de 18 de mayo de 2005 (recurso núm. 4708/98), con apoyo en reiterada doctrina jurisprudencial, una actuación aparentemente correcta que, no obstante, representa en realidad una extralimitación a la que la ley no concede protección alguna, generando efectos negativos (los más corrientes daños y perjuicios), al resultar patente la circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima, así como la objetiva de exceso en el ejercicio del derecho [...] exigiendo su apreciación, en palabras de la Sentencia de 18 de julio de 2000, una base fáctica que proclame las circunstancias objetivas (anormalidad en el ejercicio) y subjetivas (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo...".

De acuerdo con la doctrina de este alto tribunal, para que se aprecie el abuso de derecho, se exige la verificación de que la conducta valorada cumple los siguientes requisitos: (1) aparentemente es correcta pero representa, en realidad, una extralimitación a la que la ley no concede ninguna protección; y (2) genera efectos negativos, normalmente daños y perjuicios. Además, de la base fáctica debe resultar patente (a) una circunstancia subjetiva de ausencia de finalidad seria y legítima (voluntad de perjudicar o ausencia de interés legítimo); y (b) una circunstancia objetiva de exceso en el ejercicio del derecho (anormalidad en el ejercicio del derecho).

El artículo 44 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP), establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y que debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

Centrándonos en el caso concreto, en esta Reclamación se solicita diversa información en torno a un escrito de queja relatado en el informe de 10/05/2024 de la inspección educativa de incoación de un expediente disciplinario a la persona reclamante.

El CEB ha manifestado que, en relación al informe emitido por la inspección educativa, se han presentado 6 solicitudes de acceso a la información pública: una de ellas ya atendida por el CEB y otra que fue objeto de la Reclamación 1653/2024 (Resolución 83/2025, de 23 de enero, que fue desestimada). Las otras 4 son objeto de las siguientes reclamaciones: 224/2025, 225/2025, 379/2025 y 396/2025.

En este supuesto, y tras su análisis, ha quedado patente el empeño de la persona reclamante respecto al informe emitido por la inspección educativa en el ejercicio de sus funciones y que la pretensión de la persona reclamante es, mediante el ejercicio del derecho de acceso, la obtención de aclaraciones, justificaciones, valoraciones, notas internas y comunicaciones informales que no constituyen trámites del procedimiento y que ya están a disposición de la persona reclamante; así como la confirmación de una fecha (de la queja presentada por diferentes profesores, miembros del Departamento de Informática de la Escuela de Trabajo) dado que la que consta en la queja (26/01/2024) y la que se ha consignado en el informe (26/02/2024) no es coincidente, hecho que solo es atribuible a un error material.

Dicho esto, esta Comisión considera pertinente desestimar la Reclamación 224/2025 por considerarla abusiva. Ha quedado acreditado que el ejercicio del derecho de acceso a la información pública con una argumentación aparentemente legítima (o lícita), pero que tras su análisis se constata que es una actuación perjudicial para la Administración afectada (en este caso el CEB y la propia GAIP), y no aporta ningún beneficio a la reclamante para la finalidad para la cual se ejerce el derecho (resolución de un conflicto laboral).

4. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 15 de mayo de 2025, resuelve por unanimidad desestimar la Reclamación 224/2025 por considerarla abusiva, acordar su finalización y disponer la publicación de esta resolución en la web de la GAIP.