Acceso a motivos de superficies de pastura y listado de Perímetros de Protección Prioritaria en Cataluña

Resolución 436/2025, de 27 de marzo

Resumen

Se inadmiten el acceso a conocer el motivo por el cual las Comarcas de Tarragona disponen de menos superficie de pastura 2024, áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña, dado que la Administración no dispone de dicha información y concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 29.2 de la LTAIPBG.

Se reconoce la pérdida de parte del objeto dado que la Administración ha entregado una Guía técnica (M0609-AN22) "Características del mantenimiento de las áreas de baja carga de combustible estratégicas y complementarias para la prevención de incendios mediante pastoreo" que contiene los criterios empleados por los servicios territoriales para definir las zonas elegibles en cada demarcación, y también se ha entregado la lista de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales".

Se estima la reclamación respecto al listado de toda Cataluña de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales".

ANTECEDENTES

1. El 14 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 58/2025, presentada por la entidad reclamante, contra el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Generalidad de Cataluña, en relación con la solicitud de acceso a la información pública (SAIP) indicada en el antecedente siguiente y de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 25 de julio (RGAIP). En la reclamación se manifiesta que no se ha recibido respuesta de la Administración.

2. El 30 de noviembre de 2024 la entidad reclamante presenta una solicitud de acceso a la información pública a los Servicios Territoriales del Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Generalidad de Cataluña respecto a la Resolución ARP/4106/2024, ayudas para el mantenimiento de las áreas de baja carga de combustible estratégicas y complementarias para la prevención de daños forestales mediante pastoreo. Concretamente solicita:

"Vista la resolución de referencia, los mapas y la Relación de Perímetros de Protección Prioritaria y los municipios que afectan, vinculados a la resolución, les solicitamos:

Primero- Cuál es el motivo de que las Comarcas de Tarragona sean de las que disponen de menos superficie de pastura 2024, de áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña y solo por encima de las Tierras del Ebro. Y como consecuencia, están incluidos todos los municipios dentro de la lista de alto riesgo de incendio forestal, los pastores de ganadería extensiva tienen menos posibilidades de solicitar ayudas.

Segundo- Listado de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales", aprobado, año de su aprobación, y si han sido o no sometidos al trámite de evaluación ambiental simplificada u ordinaria."

3. El 17 de febrero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le solicita especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

4. En la misma fecha, la GAIP comunica la Reclamación al Departamento de Agricultura y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 del RGAIP, le remita un informe sobre la Reclamación, así como también copia del expediente de la solicitud de información de la que deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolver la Reclamación.

5. El 10 de marzo de 2025 la GAIP recibe informe del Departamento de Agricultura indicando que, según la Subdirección General de Bosques, se ha facilitado la Guía técnica (M0609-AN22) "Características del mantenimiento de las áreas de baja carga de combustible estratégicas y complementarias para la prevención de incendios mediante pastoreo". En esta guía se encuentran los criterios empleados por los servicios territoriales para definir las zonas elegibles en cada demarcación. Y expresamente se dice:

"Que entregamos la respuesta al requerimiento que ha entrado, con fecha 17 de febrero de 2024, en referencia a la reclamación 58/2025 de la GAIP y facilitamos parcialmente la información solicitada siguiente:

• En fecha 10/03/2025 se ha puesto a disposición del solicitante el acceso a la información solicitada, que no está afectada por los límites que se encuentran en los fundamentos de derecho. Adjuntamos el comunicado de suministro de la información y las evidencias de la puesta a disposición.
• Hacemos constar que no hay afectación a terceros respecto al acceso a la información solicitada."

6. El 18 de marzo de 2025 la GAIP traslada la información que ha enviado el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación e informa que, si en un plazo de 3 días hábiles no se comunica lo contrario, se entenderá que se da respuesta a la solicitud de información pública, y finalizará el procedimiento por la pérdida sobrevenida del objeto de la reclamación.

7. El 18 de marzo de 2025 la GAIP recibe alegaciones de la entidad reclamante manifestando que lo que se había solicitado era "el listado de toda Cataluña, y en cambio en el anexo segundo, solo se da respuesta a los Perímetros de Protección Prioritaria de las Comarcas de Tarragona. Por lo tanto, solicitamos el listado completo de toda Cataluña."

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla, de acuerdo con el artículo 18.1 de la LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 de la LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 de la LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben aplicarse de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre la inadmisibilidad parcial de la reclamación

La información reclamada en la solicitud de acceso a la información y que se reproduce en el escrito de la reclamación, se refiere en primer lugar a solicitar los "motivos" por los cuales las Comarcas de Tarragona sean las que disponen de menos superficie de pastura 2024, de áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña y solo por encima de las Tierras del Ebro. Y como consecuencia, están incluidos todos los municipios dentro de la lista de alto riesgo de incendio forestal, los pastores de ganadería extensiva tienen menos posibilidades de solicitar ayudas al Listado de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales", aprobado, año de su aprobación, y si han sido o no sometidos al trámite de evaluación ambiental simplificada u ordinaria.

Esta información, según se manifiesta en el informe del Departamento de Agricultura, "no se encuentra como tal" y, por tanto, no cumpliría con el requisito de ser información preexistente en poder de la Administración reclamada, tal como aclara el artículo 53 del Decreto 8/2021, en relación con lo que se considera información pública accesible a efectos de la definición prevista en el artículo 2.b) de la LTAIPBG.

Además, ante la falta de esta información, esto supondría a la Administración reclamada tener que elaborar el informe solicitado que justifique que en un territorio hay menos superficie de pastura que en otros y, con ello, también podría considerarse que se trataría de un supuesto de inadmisibilidad de los previstos en el artículo 29.2 de la LTAIPBG al suponer una consulta o petición de informe no prevista por la legislación.

Esta Comisión, además, constata de los antecedentes que, al solicitar a la entidad reclamante sus consideraciones respecto a la información que le fue entregada el 10 de marzo de 2025 por el Departamento de Agricultura, donde se contienen estas consideraciones, tampoco ha formulado ninguna objeción al respecto.

De acuerdo con lo expuesto, esta Comisión considera que se debe inadmitir la petición respecto a los motivos de que las Comarcas de Tarragona sean de las que disponen de menos superficie de pastura 2024, por no ser información preexistente y, por tanto, accesible de acuerdo con la definición del artículo 2 de la LTAIPBG en relación con el artículo 53 del Decreto 8/2021, y por entender que concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 29.2 de la LTAIPBG.

3. Sobre la pérdida de parte del objeto de la Reclamación

No obstante lo argumentado anteriormente, se constata que la Subdirección General de Bosques ha facilitado la Guía técnica (M0609-AN22) "Características del mantenimiento de las áreas de baja carga de combustible estratégicas y complementarias para la prevención de incendios mediante pastoreo". En esta guía se encuentran los criterios empleados por los servicios territoriales para definir las zonas elegibles en cada demarcación. Con la facilitación de la información de la que dispone, esta Comisión no puede sino constatar que se ha producido una pérdida parcial del objeto de la reclamación.

4. Sobre el derecho de acceso a la información solicitada y límites

Se demanda también en la reclamación, además de lo examinado en el fundamento jurídico anterior, el "Listado de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un 'Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales', aprobado, año de su aprobación, y si han sido o no sometidos al trámite de evaluación ambiental simplificada u ordinaria."

Este listado es información que se ajusta a la definición de información pública contenida en el artículo 2.b de la LTAIPBG. Efectivamente, se trata de información pública ya que es "información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley". En este supuesto, además se ayuda con las precisiones contenidas en el artículo 53.1 del Decreto 8/2021 cuando precisa que se incluyen "cualesquiera datos o documentos que las administraciones públicas hayan elaborado, posean, o puedan legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 de la LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a la información pública, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 de la LTAIPBG).

El informe del Departamento de Agricultura manifiesta que la información solicitada no está afectada por límites que impidan el acceso, afirma que no hay afectación a terceros respecto al acceso a la información solicitada y comunica que ha puesto a disposición del solicitante el acceso a la información, aportando las evidencias de la puesta a disposición.

No obstante, el reclamante ha manifestado que la entrega de la información no es completa, dado que no se le ha dado acceso al listado de toda Cataluña, sino que "solo se da respuesta a los Perímetros de Protección Prioritaria de las Comarcas de Tarragona".

Por este motivo, esta Comisión considera que se ha producido una pérdida de parte del objeto respecto al listado solicitado sobre los Perímetros de Protección Prioritaria de las Comarcas de Tarragona, y que se reconoce el derecho de la entidad reclamante a que se le dé acceso al listado completo en los términos solicitados.

Aunque esta Comisión advierte que propiamente lo que se pedía literalmente en la segunda petición era "Segundo- Listado de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un 'Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales', aprobado, año de su aprobación, y si han sido o no sometidos al trámite de evaluación ambiental simplificada u ordinaria." Por lo tanto, se constata que no se contenía en esta petición una referencia específica a cuál era el alcance territorial del listado solicitado.

No obstante, de la lectura íntegra de toda la petición de información, incluyendo también la primera parte de la solicitud, debe tenerse en cuenta que se solicita expresamente "el motivo de que las Comarcas de Tarragona sean de las que disponen de menos superficie de pastura 2024, de áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña y solo por encima de las Tierras del Ebro. Y como consecuencia, están incluidos todos los municipios dentro de la lista de alto riesgo de incendio forestal, los pastores de ganadería extensiva tienen menos posibilidades de solicitar ayudas."

De la lectura conjunta de la petición de información se deduce que se solicita conocer lo que se considera una diferencia de trato entre las Comarcas de Tarragona y el resto del territorio, al considerar que es "de las que disponen de menos superficie de pastura 2024, de áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña y solo por encima de las Tierras del Ebro" y cómo esto afecta a la percepción de ayudas.

A pesar de que la Administración ha manifestado que no dispone de la información respecto a los motivos, como ya se ha considerado, esto no desvirtúa el hecho de entender que el reclamante precisa la información sobre los listados de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales", en el ámbito de todo el territorio de Cataluña, a efectos de determinar el diferente alcance de estos perímetros.

Es por ello que esta Comisión entiende que se debe completar la información que no ha sido entregada por la Administración y que corresponde al derecho de acceso reconocido al reclamante. Dada la dificultad que podría suponer completar la información entregada, se reconoce un plazo adicional de un mes para entregar los listados completos referidos a todo el territorio de Cataluña.

5. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)

Los artículos 7 y 8 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio establecen la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y permita cumplir con las obligaciones de transparencia, y que la organización, evaluación y conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.

En el ámbito de la Generalidad, sus entidades autónomas, empresas públicas y consorcios con participación mayoritaria de la Generalidad, el SGD se regula por el Decreto 76/1996, de 5 de marzo, por el que se regula el sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalidad de Cataluña.

El capítulo X del Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica (aprobado por el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero), establece que las administraciones públicas deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico, entre ellas, la definición de una política de gestión de documentos. Y de acuerdo con la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña, los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Asimismo, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña incluye, entre otros, "los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalidad, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades de las que dependen" y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.

Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo, que debe estar perfectamente clasificado de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.

6. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 de la LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.

El artículo 43 de la LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa a este precepto por el artículo 77.2.b de la LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave con relación al derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 de la LTAIPBG). El artículo 49.2 del RGAIP prevé que, a los efectos anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 de la LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k del RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

7. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 de la LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 del RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 27 de marzo de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Inadmitir parcialmente la petición de información respecto a los motivos por los cuales las Comarcas de Tarragona son de las que disponen de menos superficie de pastura 2024, de áreas complementarias y estratégicas de toda Cataluña y solo por encima de las Tierras del Ebro, por concurrir la circunstancia prevista en el artículo 29.2 de la LTAIPBG.
2. Declarar la pérdida de parte del objeto de la reclamación al haberse entregado por la Administración, por una parte, la Guía técnica (M0609-AN22) sobre Características del mantenimiento de las áreas de baja carga de combustible estratégicas y complementarias para la prevención de incendios mediante pastoreo donde se encuentran los criterios empleados por los servicios territoriales para definir las zonas elegibles en cada demarcación; y, por otra, el listado de Perímetros de Protección Prioritaria de las Comarcas de Tarragona.
3. Estimar parcialmente la Reclamación 58/2025 y declarar el derecho de la entidad reclamante a la información solicitada, y en la medida que disponga de ella, del listado de Perímetros de Protección Prioritaria que disponen de un "Proyecto de infraestructuras estratégicas y básicas de prevención de incendios forestales" del ámbito de Cataluña, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 4.
4. Requerir al Departamento de Agricultura que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 4 dentro del plazo máximo de un mes.
5. Requerir al Departamento de Agricultura que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
6. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
7. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 58/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.

Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.

La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el suministro de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente otorgará la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.

Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k del RGAIP.

Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada haya reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.