Acceso a información sobre inspección de trabajo y documentación de la Mancomunitat La Plana

Resolución 361/2025, de 13 de marzo

A pesar de todo lo que se ha afirmado hasta ahora, que es la posición que mantiene la GAIP respecto a la inexistencia de un régimen jurídico específico de acceso a la información pública en materia de Inspección de Trabajo, y hechas estas consideraciones, es preciso hacer mención al artículo 20 de la LTAIPBG donde se establece que el derecho de acceso a la información pública solo puede ser denegado o restringido por las causas establecidas por la Ley de forma expresa. En el caso concreto, el Departamento ha informado en el marco de esta Reclamación que se están llevando a cabo actuaciones de comprobación respecto a los requerimientos formulados en la orden de servicio 8/0012138/24, como actuación relacionada también con la orden de servicio 8/0014499/24 y, por tanto, supone la aplicación del límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG (investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias) y se debe desestimar parcialmente el derecho de acceso a la información pública relativa a la copia de la documentación aportada por la Mancomunidad en este expediente dado que este no está concluido. Ahora bien, en la SAIP se formulan una serie de peticiones en formato pregunta en relación a si la Mancomunidad La Plana ha facilitado una serie de documentación (fichas descriptivas del puesto de trabajo (2) y una orden) (puntos 1, 2 y 3 recogidos en el antecedente 2). Contrariamente al posicionamiento del DET esta Comisión considera que para dar respuesta a estas cuestiones no requiere de la elaboración de ningún informe, y es en sí misma un dato en manos de la administración y por tanto, es información pública. Por tanto, se estima parcialmente el derecho de acceso a la información pública, esto es, a conocer si la Mancomunidad ha entregado los documentos que se describen en los puntos 1, 2 y 3 (fichas descriptivas del puesto de trabajo (2) y una orden). Y en último término, en cuanto a la pretensión de que se emita una valoración y se realice una revisión de las actuaciones es procedente inadmitir parcialmente la reclamación porque esta no tiene por objeto el derecho de acceso a la información pública, sino la valoración y una actuación, que desborda el objeto del derecho de acceso a la información pública.

ANTECEDENTES

1

El 14 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 57/2025, presentada por una persona interesada contra el Departamento de Empresa y Trabajo - Consorcio de Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cataluña (CITSSC), en relación con la solicitud indicada en el siguiente antecedente de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).

2

El 9 de diciembre de 2024 la persona ahora reclamante presentó ante la Inspección Territorial de Trabajo y Seguridad Social una solicitud de acceso a la información pública (SAIP) en la que se pide la siguiente información en relación a la actuación de la inspección de trabajo con la Mancomunidad La Plana en relación al expediente 8/0014499/24:

1. ¿La Mancomunidad La Plana ha facilitado a la inspectora de trabajo instructora la ficha descriptiva del puesto de trabajo de conductor de recogida viaria (ficha número 15) donde se recogen las funciones y tareas del puesto?
2. ¿La Mancomunidad La Plana ha facilitado a la inspectora de trabajo instructora la descripción del puesto de trabajo de conductor de recogida viaria que figura en la documentación de acción preventiva?
3. ¿La Mancomunidad La Plana ha facilitado a la inspectora de trabajo la orden de no bajar de las cabinas dada a los conductores de recogida viaria de la que el responsable de RRHH y de Prevención de Riesgos Laborales de la entidad Sr. Humbert Oferil informó en fecha 26 de julio de 2024 ante la misma inspectora en comparecencia (expediente 8/0012138/24) y que fue requerida por escrito por la inspección?
4. Todas las actuaciones practicadas por la inspección de trabajo, al máximo detalle, y copia de toda la documentación aportada por la Mancomunidad La Plana en este expediente.
5. ¿Cómo es posible que la Inspección de Trabajo “no haya podido constatar ningún incumplimiento empresarial por parte de la Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria La Plana que constituya causa directa del accidente del trabajador XXX” ocurrido el 11 de abril de 2024, cuando:
   • El propio Departamento de Empresa y Trabajo (a través del inspector y mediador YYY) informó a la UGT de Cataluña (representada por YYY, ZZZ y WWW) y a los miembros del comité de huelga (AAA y BBB) en el expediente de mediación número 08065/2024, que los camiones de recogida viaria tienen prohibido bajar de la cabina para participar en tareas de carga y descarga.
   • La legislación vigente en materia de transportes prohíbe expresamente dicha participación en las tareas de carga y descarga.
   • La documentación pública de la Mancomunidad demuestra que, contrariamente a lo estipulado, esta empresa obliga a los chóferes de estos vehículos a realizar precisamente aquello que la ley prohíbe y que el Departamento de Empresa y Trabajo indica que no se debe hacer.
   • El accidente en cuestión ocurrió justamente porque el conductor bajó de la cabina del camión, no al finalizar la ruta ni en el destino final, sino durante el recorrido, para ayudar a un operario de recogida en las tareas de recolección de residuos, ocupándose cada uno de un lado de la calle”.

Y añade: “..Que se revise la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el expediente referenciado, considerando los elementos expuestos y practicando las diligencias que sean necesarias para determinar posibles incumplimientos empresariales en relación con el accidente de trabajo del Sr. CCC”.

Esta SAIP está suscrita por la persona reclamante en calidad de Responsable de Administración Local UGT-FeSP Vallès Oriental y la persona afectada por el referido accidente.

3

El 7 de enero de 2025 el DET comunica la prórroga del plazo para resolver la SAIP en aplicación del artículo 33.2 LTAIPBG. El plazo queda ampliado hasta el 24 de enero de 2025.

4

En la Reclamación presentada la persona reclamante argumenta que: “La administración en fecha 7 de enero de 2025 comunica una prórroga para facilitar la documentación y en fecha 10 de enero de 2025 vuelve a notificar informe de las actuaciones (ya notificado semanas antes de presentar la solicitud de información pública) pero sin adjuntar la información pública solicitada en fecha 9 de diciembre de 2024”. Y que necesita la información para realizar acciones legales en defensa de los derechos e intereses de los empleados y empleadas públicas.

5

El 6 de febrero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.

6

En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Departamento de Empresa y Trabajo y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.

7

El 4 de marzo el DET envía la información requerida. Del informe emitido se desprende que:

1. 7.1 El 17 de enero de 2025 se dictó resolución de la Dirección General de la Inspección de Trabajo en el sentido siguiente: “1. Inadmitir la solicitud de acceso a la información pública con el código de trámite CF8L0CG7N presentada en fecha 09/12/2024 por la persona solicitante, en los ordinales 1, 2, 3, y 5 y solicitud de revisión inspectora expuestos en el punto 2 del apartado Hechos. 2. Desestimar la solicitud de acceso a la información pública en relación al punto 4 de su solicitud expuesto en el punto 2 del apartado Hechos.”
2. 7.2 Esta inadmisión y desestimación se fundamenta en síntesis en lo siguiente:
   • En la SAIP “se solicitan y cuestionan aspectos de contenido de las actuaciones inspectoras que van más allá de la pretensión de información, lo que fue motivo de admisión [inadmisión] en virtud del artículo 29.2 LTBG”.
   • Respecto a la solicitud de copia de expediente, se desestima en virtud de la disposición adicional primera, punto 2 de la Ley 19/2014 que establece: “El acceso a la información pública en las materias que tienen establecido un régimen de acceso especial está regulado por la normativa específica y, con carácter supletorio, por esta ley”.
   • Se manifiesta que “la Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LOSITSS), es una ley del mismo rango legal que la Ley 19/2014 de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y posterior a esta. Considera que le son de aplicación los artículos 10 y 20.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, que regulan el deber de sigilo y confidencialidad de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad y la condición de interesado, como regulación específica de acceso a la información.
   • Dado lo anterior, la norma considera confidencial el origen de cualquier queja y están obligados a no revelar datos ni antecedentes excepto en los casos legalmente taxados (artículo 10.2 LOSITSS) y el denunciante no es interesado en la fase de investigación, si bien tiene derecho a ser informado de los hechos constatados y de las medidas adoptadas y solo cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa (artículo 20.4 LOSITSS).
   • Se describe la controversia sostenida entre la GAIP y la Inspección de Trabajo, respecto de si la limitación de acceso a la información pública de la Ley 23/2015 constituye o no un marco regulador de un régimen de acceso especial a la información en las actuaciones de la Inspección de Trabajo, donde la GAIP sostiene que la Inspección de Trabajo no dispone de un régimen específico de confidencialidad y, por tanto, no impide facilitar cualquier información solicitada de acuerdo con la LTAIPBG. Se hace mención también a la posición compartida por el Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, que ha dado lugar a la correspondiente impugnación de sus resoluciones por parte del Organismo Estatal de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que interpreta el procedimiento de confidencialidad y acceso a las actuaciones de la Inspección de Trabajo como un procedimiento especial y que el hecho de que la LOSITSS no regule de manera exhaustiva todo el procedimiento no debe dejar sin efecto las previsiones que están reguladas de manera expresa. (Se menciona la Sentencia del Tribunal Supremo 314/2021, de 8 de marzo de 2021, en el sentido de afirmar que: “aunque no se trate de regímenes completos, tales regulaciones parciales también resultan de aplicación de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley de Transparencia, manteniendo ésta su aplicación supletoria en todo lo demás, esto es, el marco general del derecho de acceso a la información y el resto de la normativa establecida en dicha Ley, a excepción de lo que haya quedado desplazado por la regulación sectorial parcial”; y la Sentencia en casación del Tribunal Supremo número 244/2023 de 27 de febrero de 2023).
   • En cuanto a la normativa del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como consecuencia de los recursos interpuestos por la Abogacía del Estado contra las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se ha dictado la Sentencia en apelación de la Sala Contencioso-Administrativa de la Audiencia Nacional de fecha 20 de marzo de 2024, Número de recurso 52/2023, que estima el recurso de apelación y concluye que el artículo 10 de la Ley 23/2015 recoge un régimen especial de acceso a la información en relación con las actuaciones de la Inspección de Trabajo. Dada la sentencia el CTBG presentó recurso de casación el 23 de mayo de 2024 y el 13 de noviembre de 2024 la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo lo admitió a trámite y declaró la cuestión planteada de interés casacional objetivo.
   • Añade que concluye las actuaciones en vía administrativa queda expedita la vía judicial en virtud del artículo 39.1 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el cual se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, relativo a la colaboración de la Inspección de Trabajo con la Administración de Justicia, la Inspección de Trabajo aportará la documentación que se reclama dentro de un procedimiento judicial.
   • En último término añade que “Actualmente por orden de servicio 8/0027485/24 se están llevando a cabo actuaciones de comprobación respecto a los requerimientos formulados en la orden de servicio 8/0012138/24, como actuación relacionada también con la orden de servicio 8/0014499/24”.
3. 7.1 El 17 de enero de 2025 se dictó resolución de la Dirección General de la Inspección de Trabajo en el sentido siguiente: “1. Inadmitir la solicitud de acceso a la información pública con el código de trámite CF8L0CG7N presentada en fecha 09/12/2024 por la persona solicitante, en los ordinales 1, 2, 3, y 5 y solicitud de revisión inspectora expuestos en el punto 2 del apartado Hechos. 2. Desestimar la solicitud de acceso a la información pública en relación al punto 4 de su solicitud expuesto en el punto 2 del apartado Hechos.”

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El 6 de marzo la GAIP traslada esta información a la persona reclamante para su conocimiento.

9

El mismo día 6 la persona reclamante presenta alegaciones en el sentido siguiente:

Respecto al derecho de acceso a la información, refiere la LTAIPBGE y LTAIPBG que establecen que cualquier persona tiene derecho a acceder a la información pública sin necesidad de motivación, salvo las excepciones legalmente previstas. Igualmente hace referencia al artículo 105.b) de la CE que garantiza el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos y al artículo 53 de la EEAA que reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a la información en poder de las administraciones públicas catalanas. Destaca el hecho de que “la presente solicitud de información ha sido suscrita también por el trabajador directamente afectado, denunciante y defendido por UGT, lo cual refuerza la legitimidad de nuestra petición. Tanto UGT como el trabajador son interesados legítimos en el procedimiento, ya que la resolución de la Inspección de Trabajo afecta directamente los derechos del trabajador y el ejercicio de la acción sindical en defensa de los intereses de los trabajadores”.

Respecto a las excepciones y limitaciones al derecho de acceso, “La Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona ha fundamentado la denegación del acceso a la información solicitada argumentando que esta información es confidencial y que su divulgación va más allá de los límites de la Ley de Transparencia. No obstante, el artículo 23 de la Ley 19/2013 establece que solo se podrá denegar el acceso a la información en caso de que afecte a la seguridad nacional, la defensa, la seguridad pública, la prevención e investigación de delitos, la intimidad de las personas o el secreto profesional, entre otras razones de interés general. Ninguno de estos supuestos es aplicable a la solicitud presentada, ya que se trata de información sobre un expediente administrativo relacionado con un accidente laboral, cuya publicidad es necesaria para garantizar el cumplimiento normativo y la prevención de riesgos laborales. Además, el artículo 24 de la Ley 19/2014 prevé que cuando existan límites al acceso, la administración debe ponderar el interés público en la divulgación frente a las razones que justifiquen la restricción. En este caso, el interés público en la transparencia y la seguridad en el ámbito laboral prevalece sobre cualquier posible reserva de confidencialidad. Por otra parte, la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a la que alude la resolución denegatoria, no puede en ningún caso limitar o restringir derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en la normativa de transparencia. De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Española, cualquier limitación de derechos fundamentales debe estar prevista en una norma con rango de ley orgánica y cumplir con los principios de proporcionalidad y necesidad. En este caso, el derecho de acceso a la información pública es una manifestación del derecho fundamental a recibir información veraz (artículo 20 CE), así como una garantía para el ejercicio de la libertad sindical y la tutela judicial efectiva. El Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que cualquier restricción al acceso a la información debe ser interpretada de manera restrictiva y que el principio de transparencia debe prevalecer sobre la opacidad administrativa”.

Respecto al derecho de participación de los sindicatos y deber de transparencia hace referencia al artículo 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS) que reconoce el derecho de los sindicatos a ejercer funciones de control sobre la aplicación de la normativa laboral y de prevención de riesgos laborales. Este derecho implica el acceso a la información relativa a la actuación de la Inspección de Trabajo en cuestiones que afecten a los trabajadores representados por la organización sindical; y el artículo 64 del ET que reconoce el derecho de los representantes de los trabajadores a recibir información y ser consultados sobre las decisiones empresariales que puedan afectar a los empleados, incluyendo la prevención de riesgos laborales.

Respecto a la información objetiva, sencilla y totalmente accesible, argumenta que “la información solicitada no contiene datos confidenciales ni afecta a la intimidad de ninguna persona. Y además es información objetiva, accesible y muy fácil de facilitar motivo por el cual es totalmente incomprensible esta oposición por parte de la Inspección de Trabajo: a) Es relevante para determinar la posible falta de diligencia en la instrucción y/o el incumplimiento de la obligación de colaboración de la empresa denunciada con la Inspección de Trabajo, afectando directamente los derechos de la UGT de Cataluña en las acciones legales que se están llevando a cabo; b) No requiere ninguna tarea compleja de elaboración, ya que solo implica confirmar si se ha aportado cierta documentación o, en todo caso, remitir la información que la inspección debe haber utilizado o tener en su poder; c) No está en fase de elaboración ni tiene prevista su publicación en el plazo de tres meses. Y solicita: El suministro de la información solicitada en la petición original presentada por UGT en relación con el expediente 8/0014499/24. La aplicación del principio de ponderación establecido en la Ley 19/2014, considerando el interés general en la divulgación de la información solicitada. En caso de que se mantenga la negativa, que se faciliten los fundamentos jurídicos específicos que justifiquen la limitación del acceso en este caso concreto, conforme a la normativa de transparencia.”

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El 6 de marzo la GAIP traslada esta información a la persona reclamante para su conocimiento.

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El mismo día 6 la persona reclamante presenta alegaciones en el sentido siguiente: [Contenido de alegaciones ya transcrito anteriormente en el punto 9]

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública

De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el artículo 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el cual se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. Los artículos 2.b y c de la LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual como en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.

El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.

2. Sobre el derecho reforzado de la persona reclamante

En cuanto al derecho de los representantes sindicales a recibir información que afirma la persona reclamante en sus alegaciones (antecedente 9), si bien el artículo 7 de la LOLS les reconoce capacidad representativa en el ámbito específico de la comunidad autónoma las funciones y las facultades enumeradas en el número 3 del artículo 6, así como la capacidad para ejercer la representación institucional ante las administraciones públicas u otros entes u organismos de carácter estatal; no les reconoce el carácter reforzado de obtener acceso a la información pública como ocurre con los delegados sindicales de acuerdo con las previsiones del artículo 10.3.1 LOLS que les otorga “las mismas garantías que las establecidas legalmente para los miembros de los comités de empresa o de los órganos de representación que se establezcan en las administraciones públicas, así como los siguientes derechos además de lo que se pueda establecer mediante convenio colectivo”, entre los cuales “Tener acceso a la misma información y documentación que la empresa ponga a disposición del comité de empresa. Los delegados sindicales están obligados a guardar sigilo profesional en las materias en que legalmente proceda”. Asimismo, y en cuanto a los comités de empresa, cabe referir el artículo 64 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET) relativo a los derechos de información y consulta y competencias.

En el caso concreto, la persona reclamante que actúa como representante del trabajador afectado también lo hace en calidad de representante de UGT. Aporta poder del secretario del sector de Administración Local de UGT para realizar las siguientes gestiones: “formar parte de la Mesa General de Negociación y todas aquellas tareas que comporten acción sindical en la Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria La Plana. Y de la misma manera, puede contestar y responder a las demandas o circunstancias que se deriven del mencionado cargo, atendiendo al reconocimiento de las firmas y de las personalidades aquí reflejadas, siempre y cuando se protejan mis derechos y se beneficien mis propios intereses”. Por tanto, este poder le otorga representatividad para el ejercicio de estas funciones, pero no actúa ni como delegado sindical ni como comité de empresa y, por tanto, no goza de un derecho reforzado en lo que respecta al acceso a la información pública.

3. Sobre la desestimación parcial del derecho a la información solicitada

El objeto de esta reclamación se refiere al acceso a un expediente incoado por la Inspección Territorial de Trabajo a partir de la denuncia formulada por la persona reclamante, en calidad de representante del trabajador afectado. Se considera que la información demandada es información pública de acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG ya que es “información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministran otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley”.

De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a ella, salvo que concurran causas legales que determinen su denegación o acceso restringido y que deben ser interpretadas de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG). El ejercicio de este derecho no está condicionado a la concurrencia de un interés personal y no está sujeto a motivación previa expresada (art. 26.2 in fine de la LTAIPBG) y tampoco requiere invocación de ninguna norma (art. 18.2 LTAIPBG). La persona reclamante manifiesta ser parte interesada como representante de UGT y de la persona denunciante y manifiesta que “se necesita para realizar acciones legales en defensa de los derechos e intereses de los empleados y empleadas públicas”.

En primer lugar, se debe advertir que el derecho de acceso no es un derecho absoluto y, por tanto, aunque la información reclamada tenga la consideración de información pública, no significa que deba ser accesible siempre y en cualquier caso.

Dicho esto, cabe verificar si los argumentos proporcionados por la Inspección de Trabajo pueden realmente justificar la inadmisión parcial y la desestimación parcial de la información solicitada y si esta puede estar afectada por alguno de los límites previstos en la LTAIPBG, lo que obligaría a ponderar los diversos intereses presentes en este supuesto concreto.

En cuanto a la desestimación de la solicitud de copia de la documentación (punto 4 de la SAIP), la Inspección de Trabajo argumenta lo siguiente: en primer lugar, el secreto o confidencialidad del procedimiento seguido ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, establecido en el artículo 10 de la LOSITSS, quedando justificada, a su entender, la aplicación del límite establecido en el artículo 21.1 c) de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre: “secreto o confidencialidad establecido por una norma con rango de ley”; en segundo lugar, que el denunciante ante la IT no ostenta la condición de interesado de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio; y en tercer lugar, que en el caso que nos ocupa, actualmente por orden de servicio 8/0027485/24 se están llevando a cabo actuaciones de comprobación respecto a los requerimientos formulados en la orden de servicio 8/0012138/24, como actuación relacionada también con la orden de servicio 8/0014499/24.

En cuanto a los dos primeros argumentos aportados por la Inspección de Trabajo en su informe, cabe recordar que es doctrina de la GAIP “(...) que no se puede considerar que los preceptos mencionados tengan la entidad y el alcance material suficiente para ser considerados un régimen jurídico especial de acceso a la información. Estas normas no regulan el procedimiento, ni los plazos, ni los órganos responsables de resolver, ni la legitimación, ni el ámbito de aplicación, ni el sentido del silencio, ni la aplicación de límites, en definitiva, no regulan un verdadero régimen de acceso especial que pueda sustituir la aplicación del régimen general de acceso regulado por la LTAIPBG, como son, por ejemplo, el régimen de acceso a la información medioambiental, o el régimen de acceso de los electos a la información de su Corporación” (Resolución 73/2019, de 8 de febrero).

Como ya ha considerado la GAIP anteriormente, los preceptos invocados por la IT se limitan a regular la condición jurídica que tiene en el procedimiento tramitado por la IT la persona denunciante, por una parte, y los derechos de la persona inspeccionada, por otra, y el acceso al expediente en ambos casos no es más que una consecuencia de su condición de persona interesada o no en el procedimiento. Así, la normativa invocada por la IT excluye de la condición de persona interesada a la persona denunciante de los hechos que originan la posterior inspección, y que en el caso que nos ocupa es la misma persona representada por el reclamante que solicita el acceso a la información pública y que reclama ahora ante la GAIP. Con todo, esta mera referencia a la condición de persona denunciante no interesada en un procedimiento de inspección de la IT, no justifica que se pueda considerar un régimen especial de acceso que desplace a la LTAIPBG a un régimen de supletoriedad, ni mucho menos que pueda justificar que un ámbito entero y completo de la actividad administrativa, como lo es la inspección de trabajo, quede excluido automáticamente y sin ninguna ponderación casuística de la posibilidad de acceder a ella. Esta interpretación llevaría a aceptar y legitimar que, tras la entrada en vigor de la legislación de transparencia, puedan existir y mantenerse ámbitos administrativos íntegramente excluidos del régimen de control y acceso que se aplica a toda la información derivada de la actividad de la Administración, lo cual es inaceptable desde la perspectiva de la propia lógica y principios del nuevo marco de relación de las administraciones con la ciudadanía, y sería, incluso, contrario a derecho, ya que el principio de transparencia debe aplicarse de manera prevalente y sus limitaciones solo pueden derivar de una previsión legal específica que así lo establezca expresamente (art. 7 LTAIPBG).

No se puede considerar, por tanto, que la LOSITSS constituya un marco regulador de un régimen de acceso especial a las actuaciones de la Inspección de Trabajo en los términos y con los efectos regulados en la Disposición Adicional Primera.2 LTAIPBG, lo cual supondría desplazar la LTAIPBG a una aplicación subsidiaria. Además, se debe enfatizar, de nuevo, que la LTAIPBG diseña un procedimiento de acceso a la información pública (y, como hemos visto, nadie discute que la información objeto de reclamación lo es, ya que es información elaborada por la administración en el ejercicio de sus funciones inspectoras, artículo 2.b LTAIPBG) de carácter antiformalista, no condicionado a la concurrencia de un interés legítimo en el acceso, ni a la invocación de la fundamentación jurídica del derecho (artículo 18.2 LTAIPBG). De ello se deriva que no resulta exigible para la admisión de la solicitud de información, y de esta reclamación, la condición jurídica de la persona reclamante como persona interesada en los expedientes cuyo acceso se reclama. Lo cierto es que, aunque la persona reclamante no tuviera directamente reconocido el derecho de acceso y copia al expediente de la fase de investigación como persona denunciante, esto no prohíbe ni impide que se pueda y deba considerar si la petición de acceso a este expediente puede ser estimable por aplicación del régimen general de acceso a la información de la LTAIPBG. Y precisamente desde este punto de vista, debemos considerar los límites previstos en la legislación de transparencia.

En el último punto del informe, el DET, sin invocarlo explícitamente, indica que se están llevando a cabo actuaciones de comprobación respecto a los requerimientos formulados, y por tanto, supondría la aplicación del límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG (investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias). De acuerdo con el artículo 69.3 del Decreto 8/2021 “se entiende que el acceso a la información pública puede perjudicar la investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias en la medida en que, entre otros, pueda obstaculizar, dificultar o interferir una investigación en curso, destruir pruebas o sustraer los presuntos infractores o personas investigadas de la acción de la justicia o de la actividad sancionadora de la administración pública, así como cualquier otra conducta que pueda comprometer el procedimiento en trámite o entorpecer o perjudicar el éxito de las actuaciones en curso.”

Por tanto, teniendo en cuenta esta afirmación y las previsiones referidas, en aplicación del límite previsto en el artículo 21.1.b LTAIPBG, esta Comisión no puede sino desestimar el derecho de acceso a la información pública relativa a la copia de la documentación aportada por la Mancomunidad en este expediente dado que este no está concluido y se están llevando a cabo comprobaciones.

4. Sobre la estimación parcial del derecho a la información solicitada

En la SAIP se formulan una serie de peticiones en formato pregunta en relación a si la Mancomunidad La Plana ha facilitado una serie de documentación (fichas descriptivas del puesto de trabajo (2) y una orden) (puntos 1, 2 y 3 recogidos en el antecedente 2).

Respecto a estas cuestiones, el DET inadmite en aplicación del artículo 29.2 LTAIPBG y el artículo 53.3 del Decreto 8/2021. Es decir, entiende que se trata de consultas jurídicas o peticiones de informes o dictámenes, sin perjuicio de los supuestos de consulta u orientación establecidos por la legislación general de procedimiento administrativo y por las leyes sectoriales que se soliciten de acuerdo con la normativa correspondiente. El artículo 53.3 del Decreto añade que “no son solicitudes de acceso a la información pública las solicitudes o peticiones que tengan por objeto la pretensión de que las administraciones públicas lleven a cabo cualquier otra actuación diferente de la de proporcionar información pública preexistente o que se dirijan a la Administración de justicia, al poder legislativo, o a las personas y entidades privadas incluidas en el artículo 3.1, apartados d) y e), de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre”.

Pues bien, contrariamente, la GAIP considera que para dar respuesta a estas cuestiones no requiere de la elaboración de ningún informe, y es en sí misma un dato en manos de la administración y por tanto, es información pública. No olvidemos que el artículo 1.2 de la LTAIPBG establece que la Ley vela por “(...) establecer un sistema de relación entre las personas y la Administración pública y los otros sujetos obligados, fundamentado en el conocimiento de la actividad pública, la incentivación de la participación ciudadana, la mejora de la calidad de la información pública y de la gestión administrativa y la garantía de la rendición de cuentas y de la responsabilidad en la gestión pública”. Por tanto, conocer si la administración denunciada ha entregado a la administración inspectora la documentación requerida es una información que se ajusta a la finalidad de la ley. Por tanto, se estima parcialmente el derecho de acceso a la información pública, esto es, a conocer si la Mancomunidad ha entregado los documentos que se describen en los puntos 1, 2 y 3 (fichas descriptivas del puesto de trabajo (2) y una orden).

5. Sobre la inadmisión parcial del derecho a la información solicitada

En último término, en lo que respecta al punto 5 de la SAIP (cómo es posible que la IT no haya constatado ningún incumplimiento...) y la petición de revisión de la actuación, esta Comisión se alinea con las consideraciones formuladas por el Departamento.

La persona reclamante, respecto al punto 5, solicita que la IT realice una valoración después de haber emitido un informe y, por tanto, no se puede considerar en ningún caso información pública; y de la misma manera respecto a la petición de revisión de las actuaciones.

Informar a la persona reclamante que la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública vela por el cumplimiento y las garantías del derecho de acceso a la información pública y ejerce las funciones de acuerdo con el artículo 7 del Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP). Entre estas se encuentra la de resolver las reclamaciones contra las resoluciones expresas o presuntas y las comunicaciones que sustituyan a las resoluciones en materia de acceso a la información pública (artículo 7.2 b del RGAIP). El artículo 44 de este Reglamento establece que la resolución de la Reclamación puede inadmitir, estimar o desestimar, total o parcialmente, la solicitud de reclamación y debe ser motivada y basarse en la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y en el resto del ordenamiento jurídico.

En estas peticiones lo que se pretende es que las administraciones públicas lleven a cabo una actuación diferente de la de proporcionar información pública preexistente. Por ello, y en aplicación al artículo 33.2 del RGAIP, esta Comisión debe inadmitir parcialmente la reclamación porque esta no tiene por objeto el derecho de acceso a la información pública, sino la valoración y una actuación, que desborda el objeto del derecho de acceso a la información pública.

6. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD)

El artículo 7 de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos, modificada por la Ley 20/2015, de 29 de julio, establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental (SGD) que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia. El artículo 8 añade que la organización, la evaluación y la conservación de los documentos públicos y el acceso a estos son responsabilidad directa de sus respectivos titulares.

En el ámbito de la Generalitat, sus entidades autónomas, empresas públicas y consorcios con participación mayoritaria de la Generalitat, el SGD se regula por el Decreto 76/1996, de 5 de marzo, por el cual se regula el sistema general de gestión de la documentación administrativa y la organización de los archivos de la Generalitat de Cataluña.

El capítulo X del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el cual se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica establece que las AAPP deben adoptar las medidas organizativas y técnicas para garantizar la recuperación y conservación del documento electrónico entre ellas, la definición de una política de gestión de documentos, la inclusión en el expediente de un índice electrónico firmado por el órgano o entidad que garantice la integridad del expediente electrónico y permita su recuperación, la identificación única e inequívoca de cada documento que permita clasificarlo y recuperarlo, la asociación de metadatos, la clasificación de acuerdo con un cuadro de clasificación, el periodo de conservación según las convenciones de cada comisión evaluadora, el acceso completo e inmediato de los documentos entre otras.

En cuanto a la gestión de la documentación y archivo de los documentos electrónicos, la Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece, entre otras, que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.

Igualmente, el artículo 67 del Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de Administración digital establece que el SGD garantiza el cumplimiento de la política de gestión documental y archivo y que los sistemas de información y aplicaciones de gestión deben emplear preferentemente las herramientas de gestión documental corporativas. En caso de emplear soluciones no corporativas, estas deben garantizar el cumplimiento de las políticas de gestión documental a lo largo de la fase de tramitación y deben ser aprobadas de acuerdo con el apartado 2 del artículo 33 de este Decreto. El artículo 68, relativo al archivo digital único, detalla las características y condiciones para garantizar la implementación de las políticas de gestión documental y su cumplimiento.

La Orden CLT/172/2014, de 14 de mayo, por la cual se aprueba el protocolo de gestión de documentos electrónicos y archivo de la Generalitat de Cataluña, determina las condiciones técnicas y organizativas de clasificación funcional, seguridad y disposición de los documentos administrativos desde el inicio del procedimiento administrativo, con la finalidad de garantizar su autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad futura. Asimismo, el protocolo fija las directrices corporativas en materia de archivo electrónico. Esta orden, de acuerdo con la Disposición transitoria sexta del referido Decreto 76/2020, está vigente hasta que se apruebe el modelo organizativo que debe prever la planificación, el seguimiento y evaluación de los resultados, participación en la definición de los sistemas de información corporativos transversales y disposición de los recursos necesarios para hacer efectivo el despliegue de la Administración digital.

No obstante, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).

Por otro lado, el artículo 19.2 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del patrimonio cultural catalán que regula los documentos que integran el patrimonio documental de Cataluña incluye, entre otros, “los documentos producidos o recibidos, en el ejercicio de sus funciones y como consecuencia de su actividad política y administrativa, por la Generalitat, por los entes locales y por las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen” y en consecuencia están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y elección de documentos.

Así pues, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, su acceso.

7. Seguimiento de la ejecución

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que “la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión”. Sobre la base de estas comunicaciones y de las realizadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo que prevén los artículos 48 y 49 del RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas que se prevén en caso de incumplimiento.

El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG). El artículo 49.2 RGAIP prevé que, para los fines anteriores, la Comisión puede poner estos hechos en conocimiento de los órganos competentes para ordenar la incoación del procedimiento sancionador correspondiente al que hace referencia el artículo 86 LTAIPBG.

Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos han sido desatendidos por los sujetos obligados.

8. Publicidad de las resoluciones de la GAIP

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 13 de marzo de 2025, resuelve por unanimidad:

1. Desestimar parcialmente la Reclamación 57/2025, esto es, en cuanto a la copia de la documentación aportada por la Mancomunidad en este expediente, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 3.
2. Estimar parcialmente la Reclamación 57/2025, esto es, en cuanto a conocer si la Mancomunidad ha entregado la documentación requerida, de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 4.
3. Inadmitir parcialmente la Reclamación 57/2025 de acuerdo con las consideraciones hechas en el fundamento jurídico 5.
4. Requerir al Departamento de Empresa y Trabajo que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
5. Requerir al Departamento de Empresa y Trabajo que informe a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
6. Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
7. Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 57/2025 y dar publicidad a esta resolución en la web de la GAIP.