Relació de despeses amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals i factures, des de l’any 2015 fins al 2017.

Resolució 156/2018, de 20 de juny Número d’expedient de la reclamació: 45/2018. Administració reclamada: Ajuntament de Sant Boi de Llobregat . Informació reclamada: Relació de despeses amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals i factures, des de l’any 2015 fins al 2017. Sentit de la resolució: Estimació. Resum: Concorre un interès públic innegable en l’accés a aquesta informació considerant que són recursos de naturalesa pública (surten dels pressupostos municipals), lligats a una finalitat d’interès públic (facilitar i possibilitar l’exercici de les funcions dels electes locals agrupats d’acord amb la llista electoral), determinats en la seva quantia pels propis grups polítics reunits en Ple, i que els beneficiaris i gestors són electes locals, que com a tals estan sotmesos a un especial escrutini en un escenari de transparència, retiment de comptes i control ciutadà dels poders públics. El fet que les subvencions als grups polítics municipals estiguin excloses de l’aplicació del marc general regulador de les subvencions no comporta cap limitació en l’aplicació a aquestes subvencions del règim general de transparència i l’accés a la informació, de la mateixa manera que les obligacions de transparència en la contractació pública de l’article 13 LTAIPBG són d’aplicació també als contractes patrimonials, per bé que estan exclosos del règim jurídic general dels contractes del sector públic. Els grups polítics municipals, a diferència dels partits polítics, no tenen personalitat o entitat diferenciada de l‘Ajuntament i estan sotmesos al mateix règim de transparència i control que ho està la gestió de recursos públics que fa l’Ajuntament, de manera que res justificaria que l’accés a la documentació relativa a la gestió de recursos públics de la hisenda local que administren i gestionen els grups polítics hagi de ser inferior al que s’aplica a la gestió econòmica del pressupost que gestiona l’Ajuntament. La justificació de la despesa feta amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals s’ha de considerar informació pública sobre la què es projecta el dret d’accés, encara que no estigui materialment a mans dels òrgans municipals, considerant que el Ple té la potestat d’exigir-la i obtenir-la dels grups municipals, per habilitació expressa de l’article 73 LBRL, i que aquests grups polítics tenen l’obligació de tenir-la a disposició del Ple (almenys, la de la legislatura en curs). En la mesura en què existeixi i es conservi, aquesta informació s’ha de considerar pública i accessible per la via del dret d’accés, encara que no hagi estat reclamada pel Ple. Tanmateix, per al cas que els grups no hagin conservat adequadament la informació o l’hagin destruïda un cop finit el mandat i l’obligació de tenir-la a disposició del Ple, o en cas que hagin desaparegut com a grup, el dret d’accés no es podrà satisfer per inexistència de la informació, i així s’haurà de fer constar, sens perjudici de les responsabilitats eventuals en què puguin incórrer els gestors per negligència en la conservació documental davant de la jurisdicció comptable o de l’autoritat fiscal, si escau. En relació amb les dades personals que constin a les factures i documentació justificativa de la despesa, el dret d’accés ha de prevaldre sobre el dret a la protecció de dades personals dels regidors i regidores; tanmateix, les dades personals de terceres persones físiques s’hauran d’anonimitzar de les factures i la documentació justificativa de les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa. Les al·legacions rebudes dels grups municipals afectats s’oposen a l’accés afirmant que el Ple és l’únic òrgan que pot demanar aquesta informació, i que no ho ha fet, i que la voluntat del legislador de transparència no ha estat modificar la Llei general de subvencions ni la Llei de b ases del r ègim local. Que les previsions escasses i poc sistematitzades de control intern de les subvencions als grups polítics establertes a l’LBRL no estiguin directament modificades per l’LTAIPBG no pot ni ha de tenir cap efecte limitatiu del règim de transparència i accés a la informació fixat a l’LTAIPBG per a les subvencions. Ni menys encara se’n pot deduir, com fan les al·legacions, que la inactivitat del Ple en l’exercici de la facultat de control intern que li atribueix l’LBRL pugui fonamentar que es buidi de contingut l’obligació de l‘Administració i dels grups polítics de retre comptes de la utilització de recursos públics n i justificar que s’impedeixi a la ciutadania exercir el control extern de les subvencions concedides amb càrrec al pressupost municipal que permet i preveu l’LTAIPBG; ans al contrari, cal entendre que la potestat de control que l’LBRL atribueix al Ple adquireix una especial rellevància en el nou paradigma de la transparència, de manera que resulta especialment exigible que el Ple exerceixi aquesta facultat de control, considerant que el règim general de justificació de les subvencions de l’LGS no els és aplicable. Atès que els grups municipals no tenen personalitat jurídica pròpia, l’Administració obligada a donar compliment d’aquesta Resolució és l’Ajuntament, que s’haurà de proveir d’aquesta informació requerint-la als grups polítics de la manera i pel procediment que consideri addient, tenint en compte, en tot cas, que el contingut d’aquesta Resolució no vincula l’Ajuntament a exercir la facultat de control intern per part del Ple prevista a l’article 73.3 LBRL. Paraules clau: Ajuntament. Grups municipals. Subvencions. Resolució contra estimació parcial. Informació pública. Trasllat. Al·legacions. Límits. Protecció de dades personals . Ponent: Elisabet Samarra i Gallego. Antecedents 1. El 26 de febrer de 2018 té entrada a la GAIP la Reclamació 45/2018, presentada contra l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat en relació amb la sol·licitud d’informació indicada a l’antecedent següent, que va ser resolta pel Decret del Regidor de Transparència, número AP 28180078, de 18 de gener de 2018, que acorda l’estimació parcial de la sol·licitud. La persona reclamant no sol·licita seguir el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (RGAIP), aprovat pel De cret 111/2017, de 18 de juliol. 2. La sol·licitud d’informació que ara es reclama, de data 22 de desembre de 2017, tenia per objecte la informació següent: “desglossament de les despeses per any i justificació amb factures incloses, del destí dels diners percebuts per cadascun dels grups polítics de l’actual legislatura des de l’any 2015 fins al 2017”. 3. La Resolució de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat, de 18 de gener de 2018, estima parcialment la sol·licitud d’accés a informació pública, lliurant la informació relativa a la quantitat fixa i variable que perceben els grups polítics municipals i desestimant l’accés a la justificació de la despesa, amb factures incloses, sol·licitada per la persona reclamant, justificant-ho en el fet que, si bé existeix l’obligació dels grups municipals de dur la comptabilitat d’aquestes subvencions i posar- la a disposició del Ple quan aquest li ho demani, aquest supòsit no s’ha produït perquè el Ple no l’ha demanada i, “en tractar-se d’una aportació exclosa de l’àmbit d’aplicació de la Llei 38/2003, general de subvencions (article 4.d) i no existir fonaments jurídics que habilitin la fiscalització interna per part de la Intervenció Municipal, no consta cap expedient a l’Ajuntament on es disposi de la informació referida a la justificació amb factures del destí de la mateixa”. 4. El 28 de febrer de 2018, la GAIP comunica a la persona reclamant que s’admet provisionalment a tràmit la reclamació, identifica la persona responsable de la seva tramitació, li indica els propers tràmits que se seguiran, així com les dades de contacte electrònic, per si vol fer-ne el seguiment. 5. El 5 de març de 2018, la GAIP comunica a l’Administració reclamada la presentació de la reclamació i li demana que, dins del termini de quinze dies, li trameti l’expedient i un informe que reculli el seu posicionament. 6. El 26 de març de 2018 l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat tramet a la GAIP un escrit del Director de l’Àrea de Governança al que s’hi adjunta un informe tècnic que conté la proposta de resolució de la sol·licitud d’accés, i un certificat de l’acord pel qual es resol la mateixa. En ambdós escrits es posa de manifest que l’ajuntament no disposa de més informació que la que ja ha lliurat, atès que el Ple no ha exercit la seva potestat de requerir als grups polítics la justificació de les despeses efectuades a càrrec de les aportacions municipals, i que no existeix cap altre fonament que habiliti a la fiscalització interna per part de la Intervenció Municipal. 7. El 3 d’abril de 2018, la GAIP demana a l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat que, d’acord amb l’article 34.1bis RGAIP, notifiqui als grups municipals afectats la presentació de la reclamació, per tal que pugin formular-hi al·legacions. Aquest escrit especifica que l’Ajuntament ha d’informar a la GAIP tan bon punt hagi practicat els trasllats sol·licitats, fent-ne arribar la documentació acreditativa. Tot seguit, informa a les parts de la suspensió del termini per resoldre mentre duri aquest tràmit. 8. El 7 de maig, havent transcorregut un mes sense rebre cap informació per part de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat, la GAIP torna a requerir-lo perquè informi amb caràcter immediat sobre el tràmit de trasllat als grups polítics municipals. 9. El 28 de maig de 2018 l’Ajuntament informa haver realitzat el trasllat requerit als grups perceptors d’aportacions econòmiques des del 2015 fins al 2017. Aquestes notificacions es van practicar el 8 de maig de 2018 als grups municipals PSC-CP, PDeCat, ERC-AM, ICV-EUiA-M- E, C’s. També s’esmenta a l’informe que s’ha practicat la notificació al grup municipal GentdeSB-CUP-PA el dia 14 de maig i al grup PP, si bé en cap dels dos casos n’aporta documentació acreditativa. 10. Els dies 28 i 29 de maig de 2018 tenen entrada a la bústia de correu electrònic de la GAIP les respectives al·legacions dels Grups Polítics Municipals de C’s, GentdeSB -CUP-PA, ERC-AM, ICV- EUiA-M- E i PSC-CP. Aquests grups formulen al·legacions d’idèntic contingut literal: fan referència a la normativa aplicable i al criteri de la GAIP 1/2018, sobre l’obligatorietat de la publicitat activa de les subvencions als grups polítics de les Corporacions Locals, per acabar concloent: - “ El Ple no ha sol·licitat la comptabilitat especifica als grups municipals, i considerem que és l’únic òrgan legalment constituït que ho pot exigir. - Les aportacions econòmiques rebudes s’han destinat a les despeses de funcionament dels grups municipals i no han estat destinades al pagament de retribucions de personal (inclosos els propis regidors i regidores dels grups) o a l’adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial. - Considerem que el legislador no ha tingut la voluntat de modificar, quan es va aprovar la LTAIPBGE estatal, la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases del Règim Local ni la Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de Subvencions, que al nostre criteri continuen sent plenament vigents.” 11. Amb motiu de la tramitació d’una reclamació anterior amb el mateix objecte, el 4 de desembre de 2017 la GAIP havia demanat informe a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades de Catalunya (APDCAT) en relació amb la conformitat amb la legislació de protecció de dades personals de l’accés a aquesta informació, arra n d’una reclamació d’informació de contingut idèntic a aquesta, presentada contra l’Ajuntament de Pallejà. L’informe de l’APDCAT, de 9 de gener de 2018, va dictaminar en relació amb la consulta plantejada per la GAIP, el següent: “La normativa de protecció de dades no impedeix l’accés del reclamant a la informació sobre les quanties abonades per la corporació als diferents grups polítics municipals. Tampoc impediria l’accés a la informació sobre els diferents conceptes de despesa realitzada per aquests grups i les quanties destinades a cadascun d’ells, incloent el fet que alguna d’aquestes despeses pugui vincular-se amb un regidor determinat”, per bé que recomana l’anonimització de la informació personal que pugui aparèixer a la documentació justificativa de les despeses referent a terceres persones físiques alienes al grup. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i admissibilitat de la Reclamació. L’article 39.1 LTAIPBG estableix que les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública poden ser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant de la GAIP. La reclamació reuneix els requisits formals establerts per l’LTAIPBG i per l’RGAIP i, per tant, és admissible a tràmit. 2. Sobre l’ interès públic en la divulgació de la informació reclamada D’acord amb els antecedents, l’Ajuntament va facilitar, en resposta a la sol·licitud d’accés, la informació relativa a les aportacions que els grups municipals reben de l’Ajuntament per cada grup polític municipal (quantitat fixa) i per cada regidor/a electe (quantitat variable), quan la sol·licitud tenia per objecte la informació detallada del destí donat pels grups municipals a les aportacions rebudes de l’Ajuntament i les factures que ho justifiquin. L’objecte de la reclamació es concreta, doncs, en la relació de despeses realitzades amb càrrec a aquestes subvencions per part dels grups municipals, i la justificació documental o factures. Les aportacions econòmiques als grups polítics o grups municipals estan molt escassament regulades a l’article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local (LBRL), que preveu que se’ls assigni una dotació econòmica composada d’un tant fix comú per a tots els grups, i una quantitat variable en funció del nombre de regidors que en són membres . En la mateixa línia, l’article 50.8 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d’abril (TRLMRLC) fa referència a aquest caràcter finalis ta en establir que “el municipi, d’acord amb el Reglament orgànic i en la mesura de les seves possibilitats, ha de posar a disposició dels grups els mitjans necessaris per a poder portar a terme llurs tasques”. Aquestes dotacions econòmiques, doncs, s’han de destinar a pagar les despeses de funcionament del grup i de la seva activitat, de manera que el grup municipal pot administrar-les discrecionalment, dins dels límits de la finalitat legalment establerta. Doncs bé, conèixer l’ús i la finalitat que dóna cada grup municipal als fons públics que rep constitueix, sens dubte, informació que rau de ple dins de la finalitat genèrica de la transparència, que és la rendició de comptes a la ciutadania de les administracions en general, i particularment de les persones que han estat elegides per representar-les . Així ho ha considerat aquesta Comissió arran de reclamacions presentades amb el mateix objecte contra diferents ajuntaments, entre les quals les Resolucions 6/2018, 18/2018, 19/2018, 20/2018, 21/2018 i 22/2018. La Resolució 6/2018, de 22 de gener, concretament, s’expressava així: “la informació relacionada amb la destinació donada a aquestes aportacions per part dels grups polítics perceptors és informació rellevant per a la finalitat de la transparència, en la mesura en què, d’una banda, posa a l’abast de la ciutadania la informació necessària per al control de legalitat de la destinació donada a aquests recursos finalistes, i de l’altra, permet el control ciutadà de l’oportunitat de les despeses fetes amb càrrec a aquests recursos públics, de manera que pugui formar-se una opinió crítica de l’actuació dels seus representants polítics a l’Ajuntament que pot fins i tot incidir en la determinació del seu vot en un futur. Un control ciutadà, finalment, que en el context de la transparència és molt rellevant facilitar i garantir, considerant que l’ús d’aquests fons escapa dels mecanismes ordinaris de control, com la fiscalització de la intervenció muni cipal (tret que el Reglament orgànic municipal prevegi una altra cosa, cosa que no és gens comú) i que, encara que la legislació de règim local atribueixi al Ple la potestat de control, el cert és que en la immensa majoria dels casos el Ple està fent deixament d’aquestes funcions” (FJ2). Certament, cal tenir en compte entre les consideracions relacionades amb l’interès públic en la difusió d’aquesta informació i la seva rellevància per a la finalitat de la transparència, el fet que aquestes subvencions estiguin excloses dels mecanismes de control intern ordinaris, ja que d’acord amb l’article 4 de la Llei 38/2003, de 17 de novembre, general de subvencions (LGS), a les subvencions als grups polítics municipals no els és d ’aplicació el procediment general de gestió i justificació de les subvencions concedides per les administracions públiques que s’hi regula als articles 29 i següents, i per tant, la intervenció municipal ordinàriament les exclou de l’àmbit de l a seva fiscalització, tret que la seva normativa interna en disposi la fiscalització, restant així el seu control intern exclusivament a mans del Ple de l’Ajuntament (art. 73.3 LBRL), que molt sovint no l’exerceix; addicionalment, cal tenir també en compte que la fixació de la quantia o l’import d ela subvenció a percebre per cada grup es realitza per part dels propis grups que en seran els beneficiaris , la qual cosa afegeix interès en la transparència del procés de presa de decisió de cara al retiment de comptes a la ciutadania. Per tant, concorre un interès públic innegable en l’accés a aquesta informació considerant que són recursos de naturalesa pública (surten dels pressupostos municipals), lligats a una finalitat d’interès públic (facilitar i possibilitar l’exercici de les funcions dels electes locals agrupats d’acord amb la llista electoral), determinats en la seva quantia pels propis grups polítics reunits en Ple, i que els beneficiaris i gestors són electes locals, que com a tals estan sotmesos a un especial escrutini en un escenari de transparència, retiment de comptes i control ciutadà dels poders públics. 3. Sobre la naturalesa jurídica de les aportacions econòmiques als grups Sembla deduir-se de les al·legacions presentades pels grups que el fet que l’article 4 (LGS) exclogui de manera expressa del seu àmbit d’aplicació les aportacions econòmiques als grups polítics els porta a dubtar que hagin de ser considerades subvencions als efectes de la seva submissió als principis de transparència i justificació dels beneficiaris previstos a l’LTAIPBG. Tanmateix, tal i com s’expressava la Resolució 6/2018 i les successives en aquesta matèria, són molts els arguments a favor de la seva naturalesa subvencional, entre els quals, que la pròpia LGS s’hi refereixi com a subvencions, igual que ho fa el Tribunal de Comptes. En tot cas, el fet que estiguin excloses del règim jurídic general regulat a l’LGS no pressuposa ni pot portar a concloure que no tinguin la consideració de subvencions, ni menys encara que el règim de transparència y accés que hi és associat en el marc de la legislació de transparència els hagi de ser aplicable, considerant que, a diferència de l’LGS, l’LTAIPBG no les exclou del seu àmbit d’aplicació. De fet, al portal de transparència de l’Estat s’hi publiquen regularment les subvencions als partits polítics, igualment excloses per l’article 4 LGS del seu àmbit d’aplicació, per considerar que estan incloses en l’àmbit d’aplicació del règim de publicitat activa de les subvencions previst a l’article 8.1.c de la Llei bàsica 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBGE). Per tant, el fet que les subvencions als grups polítics municipals estiguin excloses de l’aplicació del marc jurídic general regulador de les subvencions de l’LGS no comporta cap limitació en l’aplicació a aquestes subvencions del règim general de transparència i l’accés a la informació de l’LTAIPBG, de la mateixa manera que les obligacions de transparència en la contractació pública de l’article 13 LTAIPBG són d’aplicació també als contractes patrimonials, per bé que estan exclosos del règim jurídic general dels contractes del sector públic (art. 9 de la Llei 9/2017, del 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les Directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, del 26 de febrer de 2014), de manera que cal concloure que les subvencions que els Ajuntaments atorguen als grups polítics municipals són subvencions plenament subjectes a l’LTAIPBG, i per tant, e l règim d’accés així com el de publicitat activa previst a l’article 15 LTAIPBG els són plenament aplicables. 4. Sobre la condició d’informació pública de la documentació que és a mans dels grups municipals El dret d’accés es projecta, d’acord amb l’article 2.b LTAIPBG, sobre tota la informació “elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o de l’exercici de les seves funcions”. D’acord amb això, caldrà veure si concorren en el cas els requisits establerts en aquest precepte perquè pugui considerar-se que la informació relacionada amb la justificació de la despesa feta pels grups polítics municipals amb càrrec a les subvencions rebudes és informació pública o no, i especialment si el fet que el Ple de l’Ajuntament no l’hagi reclamada i es mantingui en mans dels grups polítics pot sostreure- li aquesta condició. En primer lloc, cal dir que la informació a mans dels grups polítics s’ha de considerar informació a mans de l’Administració, ja que els grups polítics municipals no són una cosa diferenciada de l’Ajuntament, sinó que en són part. La Resolució 6/2018, de 22 de gener, ja s’hi va pronunciar, establint que els grups polítics municipals no tenen una personalitat jurídica pròpia i diferenciada de l’Ajuntament, sinó que són una fórmula organitzativa pensada per facilitar la relació dels electes d’una mateixa llista electoral amb els òrgans municipals. Així resulta de la legislació de règim local (article 50.1 del Text Refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat per Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril (TRLMRLC), que preveu que es constitueixin “ per al millor funcionament dels òrgans de la corporació”, de l’article 73.3 de la Llei 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del règim local (LBRL), que preveu la seva creació “als efectes de la seva actuació corporativa”) i de la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que no els considera subjectes diferenciats titulars de drets o obligacions pròpies, sinó com a solucions organitzatives de caràcter intern destinades a facilitar el ius in officium dels electes, per a la finalitat “d’organització grupal del treball corporatiu” (STC 30/1993, de 15 de gener) i del Tribunal Suprem, que els considera “ un element organitzatiu de l’estructura dels òrgans de govern del municipi que es constitueix com a via o com a mitjà essencial per a que els representants populars que formen part de les respectives corporacions participin en l’activitat democràtica d’aquestes” (STS 15584/1994 - ECLI: ES:TS:1994:15584). Per tant, els grups polítics municipals, a diferència dels partits polítics, no tenen personalitat o entitat diferenciada de l‘Ajuntament, sinó que són una fórmula organitzativa interna dels ajuntaments creada amb la finalitat de facilitar la relació i la participació dels electes d’una mateixa llista electoral en els òrgans municipals, d’acord amb criteris de proporcionalitat, i com a tals, són titular de drets econòmics en relació amb l’aportació que se’ls fa per a garantir el seu funcionament. Això no és contradictori amb el fet que puguin disposar d’un NIF, ja que aquesta identificació fiscal no va lligada a la personalitat jurídica sinó al fet que són obligats tributaris, d’acord amb l’article 35.2. de la Llei 58/2003, del 17 de desembre, general tributària. Aquesta manca de personalitat jurídica diferenciada portava a que s’afirmés en la Resolució 6/2018, de 22 de gener, que difícilment es pot considerar els grups municipals com entitats alienes als ajuntaments; són ajuntament, i com a tals, estan sotmesos al mateix règim de transparència i control que ho està la gestió de recursos públics que fa l’Ajuntament, i res justificaria que l’accés a la documentació relativa a la gestió de recursos públics de la hisenda local que administren i gestionen els grups polítics hagi de ser inferior al que s’aplica a la gestió econòmica del pressupost que gestiona l’Ajuntament. D’acord amb l’exposat, tant si el Ple ha demanat la informació com si no ho ha fet, la informació reclamada seria informació pública ja que estaria a mans dels grups polítics, que són part indestriable de l’Ajuntament. Tanmateix, és cert que la comptabilitat dels grups polítics no s’integra en la comptabilitat municipal, i que el fet que el Ple municipal no hagi reclamat aquesta documentació fa dubtar als grups polítics al·legant de que pugui ser exigida com a informació pública per la ciutadania. Per esvair aquests dubtes, cal tenir en compte el següent: en primer lloc, que l’article 2.b LTAIPBG parla d’informació “en poder” i no pas “en possessió” de l’Administració. La possessió és una noció que fa referència a la disponibilitat material de la informació, mentre que “en poder” va més enllà de la possessió i abasta també la informació que no és materialment a mans de l’Ajuntament, però que l’Ajuntament té potestat o poder jurídic per exigir que li sigui lliurada com a conseqüència de la seva activitat o l’exercici de les seves funcions. D’acord amb això, fins i tot si s’ignorés que els grups municipals són part de l’Ajuntament i es tractés la seva informació com a informació aliena a ell, la justificació de la despesa feta amb càrrec a les subvencions als grups polítics municipals s’hauria de considerar informació pública sobre la què es projecta el dret d’accés tot i no estar materialment en mans dels seus òrgans, considerant que el Ple té la potestat d’exigir-la i obtenir-la dels grups municipals per habilitació expressa de l’article 73.3 LBRL. Es compleix també un altre requisit per a que la informació reclamada pugui ser considerada informació pública: la preexistència de la informació en relació amb la sol·licitud d’accés. Efectivament, l’article 73.3 LBRL estableix l’obligació dels grups polítics de portar una comptabilitat específica en relació amb aquestes subvencions, que han de posar a disposició del Ple quan els la demani. Pressuposant que els grups compleixen amb aquesta obligació legal, la informació reclamada no s’hauria d’elaborar arran de la petició (almenys, la de la legislatura en curs), sinó que hauria de ser preexistent a la sol·licitud d’accés, de la mateixa manera que és presumible que existeixin a mans dels grups les factures i altres comprovants de les despeses realitzades. Per tant, en la mesura en què existeixi i es conservi, aquesta informació s’ha de considerar pública i accessible per la via del dret d’accés, encara que no hagi estat reclama da pel Ple. Tanmateix, per al cas que els grups no hagin conservat adequadament la informació o l’hagin destruïda un cop finit el mandat i l’obligació de tenir-la a disposició del Ple, o en cas que hagin desaparegut com a grup, el dret d’accés no es podrà satisfer per inexistència de la informació, i així s’haurà de fer constar, sens perjudici de les responsabilitats eventuals en què puguin incórrer els gestors per negligència en la conservació documental davant de la jurisdicció comptable o de l’autoritat fiscal. 5. Sobre l’accés a les factures i la protecció de dades personals. La GAIP, en la tramitació de la reclamació que va conduir a la seva Resolució 18/2018 (d’idèntic objecte a la que ara es resol) va demanar a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) que emetés informe sobre la conformitat i adequació de l‘accés a la legislació de protecció de dades personals, considerant que va existir oposició fonamentada en aquest límit per part d’un dels grups municipals afectat per la reclamació. L’APDCAT, en la ponderació entre el dret d’accés i el dret a la protecció de dades, va tenir en compte i va deixar constància expressa de la rellevància d’aquesta informació als efectes de la transparència i per a la comprovació del ciutadà de la correcta utilització dels fons i “per a formar-se una opinió crítica sobre les diverses maneres de procedir dels diferents grups”. Afegeix consideracions sobre les dades de terceres persones físiques que puguin aparèixer en les factures o documentació comptable, i la conveniència d’anonimitzar-les, en els termes següents: “Des del punt de vista de les terceres persones físiques que eventualment puguin resultar identificades en la documentació comptable o en les respectives factures justificatives de les compres o serveis abonats per part dels grups polítics, en principi, i a falta d’una major concreció sobre els motius pels quals interessa l’accés, cal tenir en compte que en principi sembla que es tractaria d’informació vinculada a alguna activitat professional (ja sigui com a conseqüència de facilitar subministraments o de la prestació de serveis) per la qual cosa la intromissió en la vida privada d’aquestes persones seria mínima, però no es pot descartar que una relació continuada pugui acabar permetent identificar algun tipus de vinculació amb determinades persones o proveïdors que, tenint en compte la naturalesa política del grup municipal pot acabar permetent establir, de forma fonamentada o no, algun tipus d’afinitat política. Per altra banda, pot semblar un cas anàleg a l’exposició a què estan sotmesos els contractistes de l’administració, els quals, per mandat de la LTC [es refereix a la legislació de transparència catalana] estan sotmesos a un exigent règim de publicitat activa (art. 13 LTC), però cal tenir en compte que en aquest cas del que es tracta no és de controlar aquestes terceres persones, sinó de controlar la destinació dels fons. Essent així, l’objectiu de transparència s’assoliria igualment sense necessitat d’identificar i sacrificar la privacitat de les persones físiques que eventualment puguin aparèixer en el conjunt de documentació afectada. (…) Per aplicació dels principis de proporcionalitat o de minimització en el tractament de les dades es considera que l’eventual accés a la documentació sol·licitada no hauria d’incloure informació que permeti identificar-les. Convé recordar que l’anonimització hauria de ser sempre la primera mesura a tenir en compte davant l’eventual accés a informació personal afectada per l’exercici del dret d’accés dels ciutadans. Seria suficient doncs aportar informació sobre els conceptes. Pel que fa a la informació que pugui afectar els regidors membres del grup, si la informació es dona sense facilitar el detall d’eventuals despeses de representació (àpats, viatges, allotjaments realitzats en el sí de les activitats inherents dels grups polítics), el grau d’ingerència sobre la privacitat del regidor o regidora seria molt menor i seria sens dubte respectuós amb el principi de minimització de les dades. No obstant això, en el cas que es tracti de despeses que constin com imputables a l’activitat d’un determinat regidor la normativa de protecció de dades no impediria l’accés a aquesta informació. Des del punt de vista del regidor o regidora que pugui resultar afectat, cal tenir en compte que aquestes persones exerceixen càrrecs públics, disposen i fan ús, amb un ample marge de discrecionalitat, de diners públics que haurien d’anar destinats a cobrir despeses de funcionament del grup del qual en són part, i per tant vinculades a la finalitat pública que persegueixen. La necessitat de control d’aquest marge de discrecionalitat en relació amb la utilització de fons públics, pot justificar l’accés a aquesta informació.” Fetes aquestes precisions i en aquestes condicions, l’APDCAT conclou que “la normativa de protecció de dades no impedeix l’accés del reclamant a la informació sobre les quanties abonades per la corporació als diferents grups polítics municipals. Tampoc impediria l’accés a la informació sobre els diferents conceptes de despesa realitzada per aquests grups i les quanties destinades a cadascun d’ells, incloent el fet que alguna d’aquestes despeses pugui vincular-se amb un regidor determinat.” D’acord amb l’exposat, el dret d’accés ha de prevaldre sobre el dret a la protecció de dades personals dels regidors i regidores, de manera que no s’han d’eliminar de la documentació i la comptabilitat relativa a les despeses realitzades amb càrrec a les dotacions del grup polític municipal, considerant que aquestes despeses finalistes han d’estar imputades a la seva activitat com a regidor -especialment sotmesa a escrutini públic en un escenari de transparència- i que l’ample marge de discrecionalitat de què disposen per a la utilització d’aquests recursos públics justifica ampliar proporcionalment les possibilitats de controlar-los; tanmateix, en relació amb les dades personals de terceres persones físiques que hi apareguin, s’hauran d’anonimitzar de les factures i documentació relativa a les despeses, en no ser rellevants per a la finalitat de control de la despesa realitzada pels grups municipals, mantenint però la referència concreta al concepte i quantia de cada despesa. Això sens perjudici que la ponderació pugui ser favorable a l’accés a aquestes dades identificatives en un altre cas concret, si queda prou justificat 6. Valoració de les al·legacions efectuades pels grups municipals La GAIP, d’acord amb l’article 34 RGAIP, va demanar la col·laboració de l‘Ajuntament de Sant Boi de Llobregat per a traslladar la reclamació als grups polítics que en resultaven afectats. L’Ajuntament ho va fer als grups actualment representats a l’Ajuntament: PSC-CP, PDeCat, ERC-AM, ICV- EUiA-M-E, C’s, GentdeSB-CUP-PA i PP. D’aquests grups, tots a excepció dels grups PDeCat i PP han formulat al·legacions literalment idèntiques. L’escrit d’al·legacions transcriu l’article 73.3 LBRL i el 50.8 TRLMRLC i cita el criteri 1/2018 de la GAIP, relatiu a la publicitat activa de les subvencions als grups municipals, i seguidament fa les manifestacions que es concreten en els tres punts que es transcriuen seguidament, i que s’avaluen individualment: - “el Ple no ha sol·licitat la comptabilitat específica als grups municipals, i considerem que és l’únic òrgan legalment constituït que ho pot exigir”. D’aquesta manifestació es desprèn una oposició a lliurar la informació al ciutadà, fonamentant-ho en què el Ple no l’hauria exigit prèviament als grups, essent l’únic òrgan que podria fer-ho. El primer que cal dir és que la facultat del Ple de demanar aquesta informació als grups no es configura legalment amb caràcter exclusiu, ni explícitament ni implícitament. L’article 73.3 LBRL que és el que empara aquesta facultat, de fet, ni tan sols té per objecte regular-la, sinó establir l’obligació dels grups polítics de dur una comptabilitat específica “que han de posar a disposició del Ple sempre que els ho demani”. D’aquesta referència a la possibilitat que el Ple els demani la comptabilitat específica als grups no se’n pot desprendre, com ho fan els grups al·legants, que ningú més que el Ple p ugui conèixer aquesta informació, que en cap cas es configura legalment com a confidencial ni reservada. El que fa l’LBRL, a més d’establir l’obligació dels grups municipals de dur-ne una comptabilitat específica, és definir que el Ple és l’òrgan intern municipal que la pot exigir i a qui han de retre’n comptes, considerant que per l’exclusió de l’LGS quedarien, en principi, fora de la fiscalització ordinària de la Intervenció municipal. Però no hi ha empara per afirmar que aquest control intern sigui exclusiu i es pugui oposar al control ciutadà que l’LTAIPBG estableix sobre l’activitat de les Administracions i, molt especialment, sobre la gestió econòmica dels recursos públics. Però les al·legacions fan encara una volta més a aquest argument: no solament atribueixen un caràcter exclusiu al control del Ple que la legislació no li atorga, sinó que, a més, pretenen que la manca d’exercici d’aquesta facultat de control intern que l’article 73.3 LBRL atribueix al Ple elimini la facultat de control ciutadà que l’LATIPBG projecta sobre les subvencions, la qual cosa no se sustenta ni és compatible amb la garantia de la transparència i del retiment de comptes, ja que suposaria validar que l’absència de control intern justifiqui la impracticabilitat del control extern. Per tant, no resulta justificable interpretar que la manca de control per part del Ple impedeix la facultat de control ciutadà; o dit d’altra manera, que el deixament de funcions o la inactivitat del Ple en relació amb la facultat que té atribuïda per l’article 73.3 LBRL d’exercir el control sobre les subvencions que ha atorgat als grups municipals impedeix que la ciutadania pugui accedir a aquesta informació pública d’acord amb l’LTAIPBG, sinó que contràriament, cal interpretar que l’entrada en vigor de l’LTAIPBG i el nou marc de transparència que imposa a la gestió dels recursos públics suposa un grau d’exigència encara major d’allò que l’LBRL preveia com una potestat de control del Ple. Així s’expressava, en aquest sentit, la Resolució 6/2018, de 22 de gener, en establir que “cal interpretar que a resultes de la legislació de transparència, el Ple està impel·lit a exercir el control que li atorga l’LBRL i no fer deixament d’aquestes funcions, considerant que la seva inactivitat suposa mantenir la gestió d’aquests recursos públics en un pla opac i sense control, contrari als principis de transparència.” Continua l’escrit d’al·legacions amb la segona de les manifestacions, que té aquest tenor literal: - “Les aportacions econòmiques rebudes s’han destinat a les despeses de funcionament dels grups municipals i no han estat destinades al pagament de retribucions de personal (inclosos els propis regidors i regidores dels grups) o a l’adquisició de béns que puguin constituir actius fixos de caràcter patrimonial.” Cal dir, en relació amb aquest punt, que la sol·licitud demanava el desglossament de les despeses i les factures justificatives. Per tant, la simple declaració negativa d’haver destinat els fons als usos legalment prohibits per l’art. 73.3 LBRL no satisfà adequadament la sol·licitud. Finalment, i com a tercera i darrera manifestació, els grups municipals al·leguen el següent: -“Considerem que el legislador no ha tingut la voluntat de modificar, quan es va aprovar la LTAIPBGE estatal, la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases de Règim Local ni la Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de Subvencions, que la nostre criteri continuen sent plenament vigents.” Certament, l’LTAIPBGE no ha comportat la modificació de l’àmbit d’aplicació de l’LGS ni la inclusió en el règim jurídic general de les subvencions de les que es donen als grups polítics municipals per a llur funcionament. És igualment cert que l’LTAIPBGE no ha modificat l’LBRL ni ha alterat l’obligació legal dels grups polítics de dur una comptabilitat específica d’aquestes subvencions, ni la facultat del Ple de demanar-los aquests comptes. Ara bé, que la legislació de transparència no hagi suposat una afectació activa de l’LGS o l’LBRL no comporta que aquestes legislacions prèvies puguin interpretar-se limitant els continguts i l’abast de l’LATIPBG, màxim quan no són contradictòries. Al FJ 3 ja s’ha argumentat a bastament que l’exclusió d’aquestes subvencions de l’aplicació del règim jurídic general regulat a l’LGS no comporta que s’hagin de considerar excloses de l’àmbit d’aplicació de l’LTAIPBG, ja que la legislació de transparència no les exclou explícitament, i a més, s’hi disposa la prevalença del principi de transparència, en uns termes que no ofereixen dubtes: “El principi de transparència s’ha d’interpretar i aplicar e tots els casos de manera preferent. Qualsevol limitació en l’aplicació del principi de transparència s’ha de fonamentar en un límit o una excepció expressament establerts per una norma amb rang de llei” (art. 7 LTAIPBG). Doncs bé, ni l’LGS ni l’LBRL no contenen un límit a la transparència de les subvencions als grups polítics i per tant, l’al·legació feta en aquest sentit no pot servir per fonamentar que s’exclogui aquesta informació de l’abast i l’aplicació de l’LTAIBG. A més, com ja s’ha dit, ni tan sols es pot interpretar que les seves regulacions siguin incompatibles o contradictòries, sinó complementàries: el règim de control intra-administratiu de les subvencions per part de la pròpia Administració que les concedeix, que comporta l’obligació de dur una comptabilitat específica per part de cada grup i la facultat atribuïda al Ple de requerir-la de l’article 73.3 LBRL, no queda modificat ni resulta incompatible amb el règim de control extern ciutadà que es garanteix amb el règim de transparència i accés a la informació a què l’LTAIPBG sotmet les subvencions, de la mateixa manera que el control extern ciutadà és perfectament compatible amb el control intern i la fiscalització que la Intervenció municipal realitza de qualsevol altra subvenció, contracte o despesa amb càrrec als pressupostos municipals. De la mateixa manera, no és contradictori no que a las subvencions als grups polítics no els sigui aplicable el r ègim jurídic general de l’ LGS amb que els sigui plenament aplicable el règim general de transparència y accés a la informació de l’LTAIPBG, ja que mentre l’LGS las exclou expressament del seu àmbit d’aplicació en el seu article 4, ni hi ha cap precepte de l’LTAIPBG que les exclogui, ni es presumible que la voluntat del legislador pugui haver estat imposar-les-hi un règim de menor transparència que el que aplica a les subvencions quan els beneficiaris són persones privades. L’LGS, l’LBRL i l’LTAIPBG són, doncs, plenament vigents i no resulten incompatibles en la regulació que fan de les subvencions als partits polítics. I per això, del fet que la legislació de transparència no comporti una afectació o modificació de l’LGS i l’LBRL no se’n pot desprendre, com fan les al·legacions, que la voluntat del legislador hagi estat excloure les subvencions als grups polítics municipals del règim general de transparència i accés a la informació establert a l’LTAIPBG. Ben al contrari, el legislador ha establert expressament i amb tota claredat a la Disposició final primera de l’LTAIPBG, dedicada a la naturalesa de la llei, que s’han d’aplicar els drets i les obligacions que s’hi regulen amb caràcter transversal i general a tota l’actuació i el funcionament de l’Administració, i que les lleis sectorials (anteriors i posteriors) s’ han d’interpretar d’acord amb l’LTAIPBG, de manera que només podrà limitar-se la seva aplicació quan una llei sectorial prevegi explícitament una excepció o restricció al règim general de transparència i accés a informació pública de l’LTAIPBG i aquesta excepció respongui a una causa que la justifiqui. I si queda encara algun dubte de quina ha estat la voluntat del legislador en incorporar aquesta Disposició final primera, el preàmbul de l’LTAIPBG s’expressa en uns termes que no ofereixen dubtes: “Aquesta llei també té la voluntat d’ésser la norma referencial en les matèries que regula. Per aquesta raó, tot i que no té un rang normatiu especial, el mateix legislador ha volgut emfatitzar aquesta voluntat mitjançant una disposició que defineix de manera expressa el caràcter transversal i de comú denominador de la Llei, així com el principi d’interpretació conforme amb el seu contingut respecte d’altres lleis més sectorials, llevat que aquestes estableixin excepcions clares i expresses en sentit contrari”, cosa que no fan, com ha quedat establert, l’LGS ni l’LBRL. Així doncs, el fet que les previsions escasses i poc sistematitzades de control intern de les subvencions als grups polítics establertes a l’LBRL no estiguin directament modificades per l’LTAIPBG no pot ni ha de tenir cap efecte limitatiu del règim de transparència i accés a la informació fixat a l’LTAIPBG per a les subvencions. Ni menys encara se’n pot deduir, com fan les al·legacions, que la inactivitat del Ple en l’exercici de la facultat de control intern que li atribueix l’LBRL pugui fonamentar que es buidi de contingut l’obligació de l‘Administració i dels grups polítics de retre comptes de la utilització de recursos públics, ni justificar que s’impedeixi a la ciutadania exercir el control extern de les subvencions concedides amb càrrec al pressupost municipal que permet i preveu l’LTAIPBG; ans al contrari, cal entendre que la potestat de control que l’LBRL atribueix al Ple adquireix una especial rellevància en el nou paradigma de la transparència, de manera que resulta especialment exigible que el Ple exerceixi aquesta facultat de control, considerant que el règim general de justificació de les subvencions de l’LGS no els és aplicable, i que en tot cas, a aquest control intern s’hi afegeix, arran de l’LTAIPBG, la possibilitat de control extern per part de la ciutadania del capteniment dels seus representants electes i de l’ús que fan dels fons públics. D’acord amb l’exposat, no s’admeten les al·legacions formulades pels grups polítics municipals identificats als antecedents d’aquesta Resolució, i s’estima el dret d’accés a la informació relativa al desglossament de les despeses fetes pels grups polítics amb càrrec a les subvencions rebudes de l’Ajuntament per al seu funcionament, així com de la documentació justificativa o factures anonimitzades, si escau, d’acord amb el FJ 5. Considerant que els grups municipals no tenen personalitat jurídica pròpia, l’Administració obligada a donar compliment d’aquesta Resolució és l’Ajuntament, que s’haurà de proveir d’aquesta informació requerint-la als grups polítics de la manera i pel procediment que consideri adient, tenint en compte, en tot cas, que el contingut d’aquesta Resolució no vincula l’Ajuntament a exercir la facultat de control intern per part del Ple prevista a l’article 73.3 LBRL. 7. Seguiment de l’execució. L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el previst pels articles 48 i 49 RGAIP i per l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix l’obligació de facilitar la informació dins del termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment, i que la desatenció d’aquest requeriment pot donar lloc a l’exigència de responsabilitats en el marc del règim sancionador previst a la mateixa llei. Concretament, a la vista de la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, la desatenció dels requeriments d’aquesta Comissió constitueix una infracció qualificada de molt greu que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG. Amb aquesta finalitat, l’article 49.2 RGAIP preveu que la Comissió n’informi als òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos per l’Administració i que se n’hi faci difusió mentre duri l’incompliment. 8. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal electrònic de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 20 de juny de 2018, resol per unanimitat: 1. Estimar la reclamació 45/2018 i declarar el dret de la persona reclamant a obtenir la informació relativa a la relació de despeses realitzades pels grups municipals de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat amb càrrec a les aportacions rebudes de l’Ajuntament durant els anys 2015 a 2017, així com a les factures o la documentació justificativa d’aquestes despeses anonimitzades en els termes establerts al FJ5, o a obtenir constància escrita de la seva inexistència, si escau. 2. Requerir a l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat a proveir-se d’aquesta informació pel procediment que consideri oportú i a que la lliuri a la persona reclamant dins del termini màxim de quinze dies. 3. Requerir l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat a informar a la GAIP de l’òrgan o la persona responsable de l’execució d’aquesta Resolució, així com de les actuacions dutes a terme per al seu compliment, dins del termini de quinze dies. 4. Convidar la persona reclamant a comunicar a la GAIP qualsevol incidència que sorgeixi en l’execució d’aquesta Resolució i que pugui perjudicar els seus drets i interessos. 5. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 45/2018 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Barcelona, 20 de juny de 2018 Elisabet Samarra i Gallego Presidenta Els terminis donats en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació. Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar-ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució, la persona reclamant pot posar- ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir-ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el compliment d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.