Reclamación de un regidor contra el Ayuntamiento de Olot por la denegación de acceso a un documento sobre pacificación vial escolar, resuelta con estimación

Resolució 352/2023, de 10 de maig Número d’expedient de la Reclamació: 30/2023 Administració reclamada: Ajuntament d’Olot Informació reclamada: Document sobre pacificació i seguretat a l’entorn dels centres escolars. Sentit de la resolució: Estimació Resum: Per més que la posició municipal sigui contrària a l’estimació de la reclamació, basada en la manca de finalització del procediment d’adopció del Pla de pacificació esmentat, aquesta Comissió considera indubtable el dret del regidor a accedir a aquesta informació. D’acord amb el caràcter reforçat de llur dret d’accés a la informació pública, els electes locals poden sol·licitar qualsevol informació de la corporació, i només es podrà desestimar per resolució motivada, si el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge o si es tracta de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial (article 164.3 TRLMRLC). Cap d’aquestes raons han estat contemplades per l’Ajuntament en denegar la petició d’accés del regidor, com posen de manifest els antecedents d’aquesta Resolució. Paraules clau: Ajuntament. Electes. Esborranys i documents de treball interns. Reclamació contra desestimació. Mediació. Dret d’accés de regidors municipals. Ponent: Josep Ramon Barberà i Gomis Mediador: Josep Mir Bagó Antecedents 1. El 10 de gener de 2023 entra a la GAIP la Reclamació 30/2023, presentada per un grup municipal contra l’Ajuntament d’Olot, en relació amb la sol·licitud indicada a l’antecedent següent. La persona reclamant sol·licita el procediment de mediació previst a l’article 42 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i regulat pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol (RGAIP). 2. El 19 d’abril de 2022 la persona reclamant demana a un interlocutor de l’Ajuntament d’Olot el document projectat el dia de la coordinació de grups. 3. El 25 d’agost de 2022 la persona reclamant recorda al mateix interlocutor que fa quatre mesos que es va exposar als grups municipals el document de Pacificació i millora de la seguretat a l’entorn dels centres escolars, que ja hi ha hagut temps de consultar-lo amb les escoles i les entitats veïnals i reitera la petició de poder-ne disposar. 4. El 25 d’agost de 2022 l’interlocutor a què es refereix els antecedents anteriors contesta a la persona reclamant que encara manca parlar amb algun centre, que compten fer-ho a l’inici del curs escolar i que tan bon punt ho hagin fet li facilitarà la informació sol·licitada. 5. La Reclamació presentada el 10 de gener de 2023 indica que l’Ajuntament no ha facilitat la informació al grup municipal reclamant, malgrat haver-la requerit reiteradament. 6. El 20 de gener de 2023 la GAIP admet provisionalment la Reclamació, informa a la persona reclamant sobre els aspectes més rellevants de la seva tramitació i de la posició jurídica que ostenta com a persona interessada, de conformitat amb la legislació de procediment administratiu i la de transparència i accés a la informació pública. Li demana especialment que informi a la GAIP immediatament de les comunicacions que rebi de l’Administració reclamada relatives a la informació pública sol·licitada. 7. El 23 de gener de 2023 la GAIP comunica la Reclamació a l’Ajuntament d’Olot i li requereix que, dins del termini de quinze dies establert per l’article 33.4 RGAIP, li trameti un informe sobre la Reclamació, així com també còpia de l’expedient de la sol·licitud d’informació de la qual deriva i, en general, dels antecedents que puguin ser rellevants per resoldre la Reclamació. 8. El 3 de febrer de 2023 la GAIP rep l’informe municipal, que posa de manifest el següent: “En sessió celebrada el dia 20 de maig de l’any 2021 el ple municipal va aprovar una moció segons la qual es reclamava la redacció d’un Pla de pacificació dels entorns escolars. Per part dels serveis tècnics municipals, es va començar durant el primer trimestre de l’any 2022 a realitzar el treball de camp per elaborar la diagnosi del pla, podent-se presentar als grups municipals el primer esborrany del pla a l’abril del 2022. Des de l’estiu del 2022 no s’ha pogut seguir redactant el pla degut a la manca de recursos ja que s’han destinat a altres projectes tals com donar suports als nous Bici Busos engegats a l’any 2022, iniciar el projecte de Bicis actives, fer el seguiment de projecte i obra dels diferents carrils bicis construïts a l’any 2022 i altres temes relacionats amb la mobilitat sostenible. A mida que es puguin destinar recursos a aquest pla, s’anirà avançant en la seva confecció. Senyalar que durant 2023 s’han de preparar projectes i actuacions finançades amb recursos externs i subjectes a terminis preclusius que poden afectar al procés normal d’elaboració del pla de pacificació que ens ocupa”. 9. El 24 de febrer de 2023 es convoca la primera sessió de mediació per al dia 2 de març de 2023 a les 12:00 hores que finalitza sense que sigui possible assolir un acord entre les parts. Fonaments jurídics 1. Competència de la GAIP i contingut i abast generals del dret d’accés a la informació pública L’article 39.1 LTAIPBG estableix que “Les resolucions expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública i, si escau, les que resolguin el recurs de reposició poden ésser objecte de reclamació gratuïta i voluntària davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública que regula aquest títol”. La reclamació es presenta per part d’una persona regidora del mateix Ajuntament. Aquesta condició d’electe local de la persona reclamant no és obstacle per a l’admissió a tràmit d’aquesta Reclamació, tal i com la GAIP ve assenyalant en nombroses Resolucions - la primera de les quals la que va resoldre la Reclamació 3/2016-, com ha estimat el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) en la seva sentència 1074/2019, desestimatòria del recurs ordinari 334/2016, que precisament atacava la competència de la GAIP per atendre reclamacions d’electes locals i negava l’admissibilitat de què els electes locals poguessin emprar per a la defensa del seu dret d’accés la via de reclamació prevista a l’LTAIPBG, sentència que va ser recorreguda davant del Tribunal Suprem, (rec. 3382/2020) i plenament confirmada per l’alt tribunal en la seva Sentència 312/2022, de 10 de març de 2022, que estableix jurisprudència sobre l’admissió de les reclamacions dels electes locals davant els òrgans de garantia del dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’aplicació supletòria de la legislació de transparència respecte dels règims jurídics especials d’accés prevista a la Disposició Addicional Primera.2 de les lleis bàsica i autonòmica de transparència i accés a la informació pública. El TSJC, en la Sentència 1074/2019, confirma la competència de la GAIP per atendre reclamacions dels electes locals i valida que els electes locals puguin emprar la via de reclamació de l’LTAIPBG, remetent-se als propis arguments i fonaments jurídics exposats per la GAIP en les resolucions recorregudes, que es concreten en què tot i que la normativa de règim local (article 164 del Text Refós de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, TRLMRLC, aprovat pel Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, que cal recordar que és anterior l’LTAIPBG) remet per a la seva garantia a la jurisdicció contenciosa administrativa, el cert és que l’aplicació supletòria de la normativa de transparència expressament establerta a la disposició addicional primera, apartat 2, de l’LTAIPBG permet i legitima la intervenció d’aquesta Comissió en garantia del dret d’accés de les persones regidores, si aquestes voluntàriament opten per demanar la seva empara, sens perjudici del seu dret a obtenir la tutela de la jurisdicció contenciosa administrativa. I, de fet, no tindria cap sentit que es negués aquesta via de reclamació gratuïta i voluntària als electes locals perquè no tindria cap sentit que en l’exercici d’un dret fonamental com és el de l’article 23 CE, tinguessin menors garanties que la resta de ciutadans quan volen accedir a informació pública. A aquests arguments, la Sentència 1074/2019 afegeix les consideracions següents: “1a: Les Resolucions GAIP van indicar -amb un sentit comú aclaparador- que aquells que representen la ciutadania a les institucions públiques, no poden gaudir d'un dret d'accés a la documentació pública, d'abast i qualitat inferior que quan aquest mateix dret l'exerciten llurs representats individualment considerats. La disposició addicional primera, punt 2, de la Llei 19/2014, estableix que l'accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d'accés especial es regularà per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta Llei. Això vol dir que en l'àmbit local, les previsions que regulen l'accés dels electes a la documentació corporativa (art. 77 de la Llei bàsica de règim local; art. 164 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya; i art. 14, 15 i 16 del Reglament d'organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals, aprovat mitjançant RD 2568/1986, de 28 de novembre), s'han de veure completades per les previsions de la Llei 19/2014. Amb molta més raó si tenim present: -Que la Llei 19/2014 té la condició de norma reguladora dels drets, les obligacions i les garanties essencials en les matèries que regula, que són aplicables amb caràcter general a l'actuació i els funcionament de l'Administració (punt 1 de la Disposició final primera) i -Que, alhora, les lleis sectorials (les de règim local en serien un cas) s'han d'interpretar d'acord amb el que estableix la Llei 19/2014 i, pel cas d'establir excepcions respecte al règim general, “aquestes han d'ésser explícites i respondre a una causa que les justifiqui” (punt 2 de la disposició final primera). D’acord amb això, la GAIP admet les reclamacions presentades a l’empara de l’LTAIPBG per una persona electe local, per bé que, de conformitat amb la disposició addicional primera, apartat 2, de l’LTAIPBG, aplicarà el dret material derivat de la legislació de règim local (art. 164 TRLMRLC) en tot allò que s’hi reguli amb caràcter especial (terminis, límits, silenci), i supletòriament l’LTAIPBG, en allò que no hi és previst (procediment general de garantia del dret d’accés per la via de la reclamació davant la GAIP). L’article 164.1 TRLMRLC disposa que “tots els membres de les corporacions locals tenen dret a obtenir de l'alcalde o alcaldessa o del president o presidenta, o de la comissió de govern, tots els antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis de la corporació i són necessaris per al desenvolupament de llur funció”, amb l’obligació de respectar-ne la confidencialitat si el fet de publicar-ho pot perjudicar els interessos de l'ens local o de tercers” (article 164.6 TRLMRLC). El règim d’accés dels electes locals abasta, d’una banda, el dret a obtenir la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos en l'ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats, des del mateix moment de la convocatòria, que l’Ajuntament té l’obligació de proporcionar-los sense necessitat de petició prèvia (article 164.4 TRLMRLC); d’altra banda, els electes locals poden sol·licitar qualsevol altra informació de la corporació, i només es podrà desestimar per resolució motivada, dins dels quatre dies següents a formalitzar la sol·licitud, si el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge o si es tracta de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial (article 164.3 TRLMRLC). L’aplicació supletòria de l’LTAIPBG justifica que es tinguin en compte en l’aplicació d’aquests límits els principis i criteris establerts als apartats 2 i 3 del l’article 20 LTAIPBG: “2. Les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret i no es poden ampliar per analogia. 3. Per a aplicar límits al dret d’accés a la informació pública, l’Administració no disposa de potestat discrecional i ha d’indicar en cada cas els motius que ho justifiquen. En la motivació cal explicitar el límit que s’aplica i raonar degudament les causes que en fonamenten l’aplicació”. A més, els límits legals al dret d’accés a la informació pública no són d’aplicació automàtica i absoluta, de manera que l’article 22 LTAIPBG requereix que siguin aplicats d’acord amb criteris de proporcionalitat i temporalitat: “Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació. 2. Els límits del dret d’accés a la informació pública són temporals si així ho estableix la llei que els regula, i es mantenen mentre perduren les raons que en justifiquen l’aplicació”. La reclamació reuneix els requisits establerts als articles 42.1 LTAIPBG i 30, 31, 32 i 33 RGAIP i, per tant, és admissible a tràmit. 2. Sobre el dret a la informació sol·licitada Per més que no s’al·legui expressament ni en la resposta de l’interlocutor municipal ni en l’Informe emès per l’Ajuntament, sembla que la raó de no lliurar la informació sol·licitada pel regidor consistiria en la consideració d’esborrany del document objecte de la seva petició; si més no, en la manca de finalització del procés inicialment previst, que inclouria una sèrie de consultes als centres docents del municipi per a recavar la seva opinió. Segons consta en els antecedents, la primera redacció d’un Pla de pacificació dels entorns escolars va ésser efectuada pels serveis tècnics municipals, i es va presentar als grups municipals a l’abril del 2022. S’al·lega igualment des de la instància municipal que des de l’estiu del 2022 no s’ha pogut seguir redactant el pla degut a la manca de recursos, de manera que hauria quedat paralitzat. Amb caràcter general, bo serà recordar que l’article 6.1 de la Llei 10/2021, de 13 de juliol, d’arxius i documents diu que són documents públics els que produeixen les administracions locals en l’exercici de les seves funcions, i que l’apartat segon de la mateixa disposició hi considera inclosos els documents produïts o rebuts per les persones físiques que ocupen càrrecs polítics en institucions públiques, sempre que aquests documents tinguin relació amb les funcions administratives o polítiques pròpies del càrrec. Al costat d’aquesta afirmació palmària, i en particular, hem de considerar el dret d’accés d’un representant municipal a la informació pública que genera la Corporació, d’acord amb allò expressat en el fonament jurídic anterior. En aquest sentit, i per més que la posició municipal sigui contrària a l’estimació de la reclamació que ara ens ocupa, basada en la manca de finalització del procediment d’adopció del Pla de pacificació esmentat, aquesta Comissió considera indubtable el dret del regidor a accedir a aquesta informació, d’acord amb el caràcter reforçat del seu dret d’accés que expressa l’article 164.1 TRLMRLC, en disposar que tots els membres de les corporacions locals tenen dret a obtenir de l'alcalde o alcaldessa, o de la Junta de govern, “tots els antecedents, les dades o les informacions que són en poder dels serveis de la corporació i són necessaris per al desenvolupament de llur funció”, amb l’obligació de respectar-ne la confidencialitat si el fet de publicar-ho pot perjudicar els interessos de l'ens local o de tercers (article 164.6 TRLMRLC). D’acord amb aquest caràcter reforçat de llur dret d’accés a la informació pública, els electes locals poden sol·licitar qualsevol informació de la corporació, i només es podrà desestimar per resolució motivada, dins dels quatre dies següents a formalitzar la sol·licitud, si el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l'honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge o si es tracta de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial (article 164.3 TRLMRLC). Cap d’aquestes raons han estat expressades per l’Ajuntament en denegar la petició d’accés del regidor, com posen de manifest els antecedents d’aquesta Resolució. D’altra banda, podem igualment considerar de manera supletòria algunes disposicions de la LTAIPBG sobre el concepte d’informació pública, en la mateixa línia afavoridora del dret d’accés que estem declarant. En primer terme, recordem que l’article 2.b de la Llei considera informació pública la que és elaborada per l’Administració i la que aquesta té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat, i afegim que l’article 19.1 de la mateixa Llei estableix de manera diàfana que el dret d’accés a la informació pública inclou qualsevol forma o suport en què aquesta informació hagi estat elaborada o en què es conservi. En conclusió, la presentació d’un document tècnic de Pacificació del trànsit, efectuada davant dels grups municipals, així com qualsevol altra modificació que s’hi hagi efectuat després de la seva consulta als centres docents afectats, han de ser considerades informació pública d’acord amb els paràmetres legals exposats i poden ser objecte del dret d’accés reforçat d’un electe municipal en l’exercici del seu ius in officium, o dret d’exercici del seu càrrec representatiu de la ciutadania. 3. Seguiment de l’execució L’article 43.5 LTAIPBG estableix que “l’Administració ha de comunicar a la Comissió les actuacions fetes per a executar els acords de mediació i per a donar compliment a les resolucions dictades per la Comissió”. Sobre la base d’aquestes comunicacions i de les efectuades per les persones interessades, la GAIP ha de fer seguiment del compliment de les seves resolucions, d’acord amb el que preveuen els articles 48 i 49 RGAIP i l’apartat 30 del seu Manual de reclamació, i pot adoptar les mesures que s’hi preveuen en cas d’incompliment. L’article 43 LTAIPBG estableix que si l’Administració incompleix el termini establert pels acords de mediació o per les resolucions de la GAIP per lliurar la informació reclamada, les persones interessades ho poden comunicar a la Comissió perquè aquesta en requereixi el compliment; la desatenció d’aquest requeriment, vista la remissió expressa feta a aquest precepte per l’article 77.2.b LTAIPBG, ha de ser qualificada d’infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública (que pot ser sancionada de conformitat amb els articles 81 i 82 LTAIPBG). L’article 49.2 RGAIP preveu que, als efectes anteriors, la Comissió pot posar aquests fets en coneixement dels òrgans competents per ordenar la incoació del procediment sancionador corresponent a què fa referència l’article 86 LTAIPBG. Així mateix, l’article 25.2.k RGAIP preveu la publicació en el web de la Comissió dels casos que els seus requeriments han estat desatesos pels subjectes obligats. 4. Publicitat de les resolucions de la GAIP L’article 44 LTAIPBG preveu que les resolucions de la GAIP s’han de publicar en el portal de la Comissió previst a l’article 25 RGAIP, amb la dissociació prèvia de les dades personals. Resolució Sobre la base dels antecedents i fonaments jurídics exposats, el Ple de la GAIP, en la sessió de 10 de maig de 2023, resol per unanimitat: 1. Estimar la Reclamació 30/2023 i declarar el dret de la persona reclamant a la informació sol·licitada, d’acord amb les consideracions fetes al fonament jurídic número 2. 2. Requerir a l’Ajuntament d’Olot a que lliuri a la persona reclamant la informació indicada a l’apartat 1 dins del termini màxim de quinze dies. 3. Requerir a l’Ajuntament d’Olot a informar la GAIP, dins del termini de quinze dies, de l’òrgan o la persona responsable del compliment d’aquesta Resolució, així com de les actuacions dutes a terme per complir-la. 4. Convidar a la persona reclamant que informi a la GAIP de qualsevol incidència que es produeixi amb motiu del compliment d’aquesta Resolució. 5. Declarar finalitzat el procediment relatiu a la Reclamació 30/2023 i disposar la publicació d’aquesta resolució al web de la GAIP. Iolanda Pineda Balló Presidenta Els terminis establerts en aquesta Resolució per lliurar la informació s’han de comptar en dies hàbils (descomptant festius i dissabtes) i si no s’especifica una altra cosa comencen a partir de l’endemà de la recepció de la seva notificació per l’Administració reclamada. L’Administració obligada pot sol·licitar a la GAIP l’ampliació del termini atorgat per fer efectiu el lliurament de la informació Aquesta sol·licitud només pot ser admesa a consideració si és notificada a la GAIP abans que fineixi el termini fixat a la Resolució, i s’ha de fonamentar en circumstàncies que no hagin pogut ser tingudes en compte per la Comissió abans de dictar la seva Resolució. La GAIP únicament atorgarà l’ampliació sol·licitada, després d’informar-ne a la persona reclamant, si l’Administració obligada ha justificat de forma precisa i consistent la seva necessitat. Si l’Administració obligada no lliura la informació dins del termini establert per aquesta Resolució, la persona reclamant pot posar-ho en coneixement de la GAIP, preferentment per correu electrònic adreçat a [email protected], per tal que la Comissió en requereixi el compliment. Mentre no s’acompleixi plenament la Resolució, la Comissió difondrà al seu web www.gaip.cat l’incompliment de l’Administració obligada, d’acord amb l’article 25.2.k RGAIP. Si l’Administració desatén el requeriment d’execució que li adreci la GAIP, la Comissió posarà els fets en coneixement de l’òrgan competent, d’acord amb allò previst per l’article 86 LTAIPBG, i li sol·licitarà la incoació d’un procediment sancionador per infracció molt greu amb relació al dret d’accés a la informació pública, a l’empara de l’article 77.2.b LTAIPBG. Tot això sens perjudici que la persona reclamant pugui, considerant que aquesta Resolució és un acte administratiu declaratiu de drets que vincula l’Administració, requerir-ne la seva execució davant dels Tribunals, a l’empara de l’article 29.1 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. Aquesta acció es pot interposar després que hagin transcorregut tres mesos des que la persona afectada ha reclamat formalment i directament a l’Administració el compliment d’aquesta Resolució. Contra aquesta resolució, que posa fi a la via administrativa, es pot interposar recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya en un termini de dos mesos, a comptar de l’endemà de la notificació de la resolució, d’acord amb la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.