Acceso al expediente de contratación del Complex Esportiu Municipal Tennis l'Hospitalet y estimación por silencio positivo

ANTECEDENTES

1. En fecha 24 de noviembre se presenta reclamación ante la GAIP frente a la Administración en relación con la solicitud de acceso al expediente de contratación del Complex Esportiu Municipal Tennis l'Hospitalet, de 4 de junio. En concreto, se demanda el acceso efectivo a los pliegos de cláusulas administrativas y técnicas, copia del contrato y las modificaciones que se hayan producido, así como los informes jurídicos, técnicos y deportivos y el resto de documentación que integren el expediente del Área de Espacio Público, Urbanismo y Sostenibilidad que acrediten la inversión de la Federación Catalana de Tenis, según el contrato adjudicado el 8 de marzo de 2002.

2. Con fecha 26 de noviembre, el Pleno de la GAIP resuelve admitirla a trámite y notificarlo a las partes.

3. La solicitud inicial de acceso a la información formulada el 4 de junio de 2015 es previa a la entrada en vigor de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG), el 1 de julio de 2015. No obstante, el Ayuntamiento no resolvió su inadmisibilidad; sin embargo, mediante Resolución 5477/2015, de 4 de junio, la Teniente de Alcalde en funciones de Hacienda y Recursos Generales del Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat, tras constatar la inaplicabilidad de la regulación legal en materia de acceso a la información pública dada la vacatio legis de las leyes catalana y estatal, decide aplicar el régimen general de acceso a archivos y registros establecido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). De este modo, al tratarse de expedientes no finalizados, requiere a la persona solicitante que, en el plazo de diez días para subsanación y mejora de la solicitud, acredite su condición de persona interesada en los expedientes a los que desea acceder, en aplicación del artículo 31 LRJPAC. Para el caso en que no se acredite dicho interés legítimo, se establece en la mencionada Resolución que el Ayuntamiento tendrá por presentada la solicitud de acceso el día 1 de julio, coincidiendo con la entrada en vigor de la LTAIPBG, y se le dará trámite y se le aplicarán los plazos conforme a dicha norma, sin necesidad de que la persona interesada tenga que formular nuevamente la solicitud.

4. Al no haber acreditado la condición de persona interesada en los expedientes no finalizados a los que la persona reclamante solicitaba acceso, y conforme a lo establecido en la Resolución 5477/2015 mencionada anteriormente, mediante Decreto de alcaldía 6335/2015, de 31 de julio de 2015, se admite a trámite la solicitud de acceso.

5. El 7 de octubre, ante la inactividad de la Administración en la resolución expresa de la solicitud de acceso objeto de reclamación, la persona interesada, a través de su representante legal, dirige un nuevo escrito al Ayuntamiento invocando la producción del silencio administrativo positivo previsto por la LTAIPBG y, al amparo del artículo 35.3, le reclama la entrega material de la información dentro del plazo legalmente establecido de 30 días.

6. Una vez transcurrido el plazo de 30 días fijado por el art. 35.3 en relación con el art. 36 LTAIPBG y no habiendo recibido respuesta del Ayuntamiento al requerimiento de entrega material de la información estimada por silencio administrativo, se formaliza la reclamación ante la GAIP el 24 de noviembre de 2015. La reclamación contiene todos los requisitos exigidos para su tramitación y se expresa la voluntad de la persona reclamante de acogerse al procedimiento de mediación.

7. Posteriormente a la presentación de la reclamación ante la GAIP, el Ayuntamiento notifica a la persona reclamante el Decreto de alcaldía 9008/2015, de 19 de noviembre, de resolución expresa extemporánea de la solicitud de acceso, según el cual:

• Se desestima la petición de entrega material de la información requerida por la persona reclamante en el escrito de 7 de octubre, argumentando que no se ha producido el silencio administrativo positivo establecido por la LTAIPBG. El Ayuntamiento, en el referido Decreto de alcaldía, fundamenta su posicionamiento cuestionando y negando la competencia del legislador catalán para establecer un régimen de silencio diferenciado del establecido por la normativa básica estatal, de carácter negativo, y de acuerdo con ello, argumenta que el silencio que se produjo el 2 de agosto, una vez agotado el plazo para resolver, fue desestimatorio de la solicitud de acceso.
• Estima la solicitud de acceso al contrato de explotación de los usos privados de las instalaciones y otros espacios de dominio público del recinto denominado Complex Esportiu Municipal Tennis l'Hospitalet, adjudicado el 8 de marzo de 2002 a la Federación Catalana de Tenis, en los términos recogidos en la propia solicitud, tras acreditar que en la documentación solicitada no concurre ningún límite al acceso establecido por la normativa catalana ni estatal, ni constan datos de carácter personal que deban protegerse.
• Establece un plazo para el acceso material a la información solicitada de 30 días, sin concretar la forma en que debe materializarse el acceso.

8. El Ayuntamiento facilitó el día 18 de diciembre de 2015 el acceso de la persona reclamante a la información solicitada mediante la consulta física de los expedientes en las dependencias municipales. La persona reclamante solicitó obtener una copia, que el Ayuntamiento se comprometió a entregarle en formato digital a la mayor brevedad posible.

9. El día 12 de enero de 2016, el Ayuntamiento entrega copia digitalizada de los expedientes "Concesión demanial de l'ús privatiu de les instal·lacions i altres espais de domini públic del recinte denominat Complex Esportiu Municipal Tennis l'Hospitalet", con lo que da cumplimiento al derecho de acceso solicitado.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. Sobre la competencia de la GAIP

La GAIP tiene competencia para tramitar esta reclamación porque su objeto constituye información pública de acuerdo con la definición del art. 2.b de la LTAIPBG, y la Administración reclamada está incluida en el ámbito de aplicación de la LTAIPBG, y, por tanto, está sujeta al régimen de acceso a la información pública y a la competencia de la GAIP para garantizarlo conforme al art. 39 LTAIPBG.

2. Sobre el carácter prematuro de la solicitud de acceso a la información pública en relación con la entrada en vigor de la LTAIPBG.

La solicitud de acceso a la información pública se realiza en el periodo de vacatio legis de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) de acuerdo con su Disposición Final Cuarta. Todo lo que establece esta norma es un régimen transitorio respecto a las solicitudes realizadas previamente a su entrada en vigor; el Ayuntamiento, mediante Resolución 5477/2015 de la Teniente de Alcalde en funciones de Hacienda y Recursos Generales, establece el criterio de tenerla por presentada desde la entrada en vigor de la normativa mencionada, es decir, el 1 de julio, siempre que previamente no se acredite la concurrencia de un interés legítimo en el procedimiento, en cuyo caso sería de aplicación inmediata el régimen de acceso a archivos y expedientes establecido en la Ley 30/1992.

La GAIP aplaude este criterio de preservación de la solicitud de acceso en lugar de su desestimación por extemporaneidad al no haber entrado en vigor la ley en la que se amparaba, ya que evita a la persona interesada la obligación de formular nuevamente la petición a partir del 1 de julio.

3. Sobre la resolución extemporánea de la solicitud de acceso.

Una vez fijada la fecha de presentación de la solicitud de acceso el 1 de julio en virtud de la Resolución 5477/2015 de la Teniente de Alcalde en funciones antes mencionada, aunque no fuera admitida formalmente a trámite por Decreto de alzada 6335/2015, de 31 de julio, el Ayuntamiento disponía de un mes para resolver de manera expresa la solicitud a partir del día siguiente a su presentación, según el art. 33 LTAIPBG.

No obstante, la Administración no resolvió de manera expresa la solicitud dentro del plazo, por lo cual operó el silencio administrativo.

En este punto, cabe insistir en la necesidad y en la obligación de la Administración de resolver de manera expresa las solicitudes, ya que solo así se produce una adecuada garantía y protección de los derechos de la ciudadanía. La Administración debe garantizar la transparencia y la eficacia en el ejercicio de la función pública. El artículo 42.1 de la LRJPAC establece de manera inequívoca y contundente que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla de la forma requerida. El mismo artículo dispone que el personal al servicio de las administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asesores, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, son directamente responsables, en materia de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa dentro del plazo, y que el incumplimiento de esta obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que proceda según la normativa vigente. La propia LTAIPBG, en su artículo 78.2.i, contempla una infracción de grado más elevado al no resolver las solicitudes de acceso a la información de manera expresa y motivada dentro del plazo preceptivo.

En el caso objeto de reclamación, la resolución expresa de la solicitud se produce el 19 de noviembre y se notifica a la persona interesada el 25 de noviembre, habiendo excedido con creces el plazo de que disponía la Administración para hacerlo. Un retraso tan considerable con este resultado claramente lesivo para el derecho de acceso de la persona interesada, y llama poderosamente la atención que en la Resolución estimatoria no se dedique ni una sola línea a justificarlo o, al menos, motivarlo.

4. Sobre el sentido del silencio administrativo.

El artículo 35 de la LTAIPBG establece el régimen estimatorio aplicable al silencio administrativo en las solicitudes de acceso de acuerdo con las competencias del ámbito de aplicación, entre los cuales se encuentran los Ayuntamientos de Cataluña. Esta regulación se aparta del régimen estimatorio establecido por la ley básica estatal; sin embargo, no es objeto de recursos de inconstitucionalidad, por lo cual es plenamente vigente y debe ser aplicada por las administraciones catalanas, sin perjuicio de que un órgano judicial jurisdiccional pueda plantear cuestión de inconstitucionalidad en aplicación de la norma si la separación de la regulación catalana respecto a la estatal plantea dudas de inconstitucionalidad.

El Ayuntamiento responde a lo reclamado que, en el Decreto 9008/2015 de resolución de la petición de acceso, la capacidad del legislador catalán para regular de forma distinta al legislador básico estatal no es objeto de duda, y aplica directamente el régimen de silencio negativo de la normativa estatal.

Pueden reproducirse aquí argumentos consolidados en relación con la capacidad del legislador autonómico de mejorar el régimen básico si el resultado supone una regulación más ventajosa para los derechos de las personas, así como de legislar en su ámbito propio de autoorganización. La GAIP, por tanto, considera innecesario entrar en el debate sobre la aplicación del régimen de silencio establecido por la LTAIPBG, ya que no hay un desajuste manifiestamente inconstitucional ni supone una reducción de las garantías previstas por la ley básica estatal; al contrario, responden a la voluntad manifiesta de la LTAIPBG de mejorar el régimen de silencio.

Mientras no recaiga sentencia del Tribunal Constitucional invalidando la regulación del sentido positivo del silencio administrativo previsto como régimen general para la LTAIPBG, debe aplicarse su artículo 35.1, que establece la estimación por silencio en caso de que la Administración no resuelva dentro del plazo de un mes. Es cierto que el apartado 2 del mismo artículo prevé que no se puede adquirir por silencio positivo si concurre alguno de los límites legalmente establecidos, pero el Decreto de alcaldía 9008/2015, mediante el cual el Ayuntamiento resuelve la solicitud de acceso, establece que en la información solicitada no concurre ningún límite ni contiene datos personales, por lo que se excluye la aplicación del artículo 35.2 y el eventual efecto desestimatorio por silencio.

Debe tenerse en cuenta, además, la obligación general de la Administración de informar en todo caso del sentido que tendría un silencio una vez resuelta una petición, conforme al artículo 42.4 de la LRJPAC. El Ayuntamiento, al no advertir sobre la aplicación de la ley básica en este punto que pudiera advertir a la persona solicitante del criterio de efectos desestimatorios, incumplió con esta transparencia. Por tanto, la Resolución de 4 de junio, que acordaba su tramitación a partir de la entrada en vigor del régimen, disponía expresamente que el cumplimiento de los plazos sería de acuerdo con esta norma, sin hacer referencia al sentido del silencio.

5. Sobre el acceso material y efectivo a la información.

De acuerdo con lo expuesto, y considerando que el Ayuntamiento declara en el Decreto de alcaldía 9008/2015 la no concurrencia de ningún límite sobre el acceso ni la presencia de datos de carácter personal, debe concluirse que el silencio administrativo producido el 2 de agosto operó en sentido estimatorio, de acuerdo con el artículo 35.1 LTAIPBG, y que el Ayuntamiento disponía de 30 días para que la persona reclamante, mediante su escrito del 7 de octubre, hiciera efectivo el cumplimiento material de la entrega de la información según establecen los artículos 35.3 y 36.1 LTAIPBG.

Ciertamente, la Administración puede —y más aún, tiene la obligación de— resolver expresamente, aun si lo hace de forma extemporánea y después de que haya operado el silencio, de acuerdo con el art. 43.1 y 43.3.a LRJPAC. Y, de hecho, el Ayuntamiento resuelve extemporáneamente en el mismo sentido estimatorio del silencio operado según la LTAIPBG. Pero la dilatación en la resolución expresa por parte de la Administración no puede justificar un retraso en el acceso material a la información para la persona solicitante; efectivamente, de acuerdo con el artículo 35.3 LTAIPBG, la Administración debería haber formalizado el acceso material a la información solicitada antes del 14 de noviembre. En lugar de ello, el Ayuntamiento, en el Decreto de alcaldía 9008/2015 de resolución estimatoria, otorga treinta días más para hacerlo efectivo, imponiendo así un retraso en el ejercicio del derecho de acceso que es consecuencia exclusiva de la falta de diligencia de la Administración al resolver.

Este retraso en el acceso efectivo a la información pública no es, por tanto, justificable. El Ayuntamiento intenta argumentar que el plazo para el cumplimiento efectivo no podría superar los 10 días de acuerdo con el artículo 22.1 de la ley básica estatal; sin embargo, de forma contradictoria a su propio argumento, el Ayuntamiento se acoge en este punto a la ley catalana, que ofrece a la Administración un plazo máximo más amplio (treinta días) para hacer efectivo el cumplimiento de la información.

Tras agotar el último plazo de que disponía el propio Ayuntamiento para facilitar el acceso material, el día 18 de diciembre de 2015 se permitió el acceso de la persona reclamante mediante consulta de los expedientes. En ese momento, la persona reclamante solicitó obtener una copia, para lo cual el Ayuntamiento se comprometió a entregarla en formato digital a la mayor brevedad posible. No es sino hasta el 12 de enero de 2016 cuando, según informa el Ayuntamiento, se produjo la entrega de la copia digital de la información solicitada.

La GAIP lamenta que el debate jurídico sobre el alcance de las bases establecidas en la ley estatal no se plantee con rigor, y que se haya producido una aplicación selectiva de preceptos de la norma estatal que solo favorecerían a la Administración, dejando condiciones de acceso desfavorables para la persona solicitante.

En todo esto, y en relación con este punto que es el objeto central de la reclamación, la GAIP concluye que la persona reclamante tiene pleno derecho al acceso material y efectivo a la información solicitada, tras haber sido estimada tanto por silencio administrativo positivo como por resolución extemporánea, y que debía habérsele facilitado con carácter inmediato y en el formato solicitado por las razones expuestas.

6. Sobre los efectos de la resolución estimatoria extemporánea en el procedimiento de reclamación.

Una vez presentada la reclamación y admitida a trámite, la persona interesada comunicó a la GAIP que se le había practicado la notificación de la resolución estimatoria de la solicitud de acceso, motivo por el cual la GAIP no inició el procedimiento con la solicitud de informe jurídico al Ayuntamiento, prevista en el apartado 15 del Manual de Reclamación de la GAIP. Así, tras haber estimado el Ayuntamiento en su totalidad la solicitud de acceso, la GAIP ha considerado innecesario solicitar la posición de la Administración reclamada, al estar suficientemente recogida y explicitada en el Decreto de alcaldía 9008/2015.

Asimismo, se constata que en un informe del Ayuntamiento de fecha 15 de diciembre de 2015, donde se posiciona respecto a un conjunto de reclamaciones de acceso presentadas por la misma persona, el Ayuntamiento también se posiciona respecto a la que es objeto de esta reclamación, dejando constancia de la estimación y sin objetar nada a la ejecución del derecho de acceso.

Finalmente, y dado que se ha facilitado el acceso a la consulta de la información, la GAIP da por satisfecha la pretensión de acceso que motivaba la reclamación, por lo que entiende que corresponde finalizar el procedimiento de reclamación.

7. Sobre el procedimiento de mediación.

La persona reclamante solicitó en el escrito de presentación de la reclamación el procedimiento de mediación previsto en el artículo 42 LTAIPBG.

No obstante, dado que el Ayuntamiento ha estimado favorablemente la solicitud de acceso y de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 13.3 de su Manual de Mediación, la GAIP considera innecesaria la celebración de una sesión de mediación.

8. Sobre el seguimiento de la ejecución de las Resoluciones de la GAIP

El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas en ejecución de los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y las de las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en el apartado 30 de su Manual de Reclamaciones, y puede adoptar las medidas previstas para el caso de incumplimiento de las mismas.

9. Sobre la publicidad de las Resoluciones de la GAIP.

El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión, con la previa disociación de los datos personales.

RESOLUCIÓN

Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión del 14 de enero, resuelve:

1. Declarar el derecho de acceso a la información solicitada, estimada por silencio administrativo positivo y posteriormente por resolución extemporánea del Ayuntamiento, y hacer efectivo el mismo en el formato solicitado.
2. Ordenar al Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat que informe a la GAIP de las actuaciones que lleve a cabo en la ejecución de esta Resolución.
3. Solicitar a la persona reclamante que comunique a la GAIP cualquier incidencia que surja en la ejecución de esta resolución y que pueda perjudicar sus derechos e intereses.
4. Declarar la finalización del procedimiento de reclamación 25/2015 y ordenar la publicación de esta Resolución en la página web de la GAIP www.gaip.cat.

Barcelona, 14 de enero de 2016

Elisabet Samarra i Gallego
Presidenta

Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.