Se solicitó copia íntegra de diversos expedientes administrativos al Ayuntamiento de Montornès del Vallès. La administración denegó el acceso alegando actuaciones previas no concluidas y la imposibilidad de distinguir partes de un expediente vinculado a un proceso penal. La GAIP estimó parcialmente la reclamación, ordenando entregar la parte del expediente que fue archivada.
Puntos clave de la argumentación
Texto completo
Resolución 1771/2025, de 13 de noviembre
ANTECEDENTES
1. El 8 de enero de 2025 entra en la GAIP la Reclamación 22/2025, presentada por una persona física contra el Ayuntamiento de Montornès del Vallès, en relación con la solicitud indicada en el antecedente siguiente, de acuerdo con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el Reglamento de la GAIP, aprobado por el Decreto 111/2017, de 18 de julio (RGAIP).
2. El 11 de noviembre de 2024 la persona reclamante presenta solicitud de acceso a información pública al Ayuntamiento de Montornès del Vallès, en la que: "Solicito copia íntegra de los expedientes administrativos: X2023000966 y X2023003775. Solicito copia íntegra del expediente administrativo entregado el 21 de junio de 2024 al Ayuntamiento de Montornès del Vallès por la Comisaría General de Investigación Interna y Asuntos Disciplinarios". En la SAIP la ahora reclamante indica que: "En este caso soy participante directa de los hechos investigados como víctima, tal como consta en la declaración ante la Comisión de Investigación Interna". En la motivación de la SAIP también consta que: "Soy víctima en los procedimientos a los que quiero acceder".
3. Con la reclamación la reclamante adjunta Decreto de alcaldía de 05 de diciembre de 2024 que resuelve sobre la SAIP lo siguiente:
"Primero. Estimar parcialmente la solicitud de acceso a la información pública presentada por la señora XXX y facilitarle copia del expediente X2023003775 dado que se trata de un expediente finalizado que no ha derivado en la incoación de ningún procedimiento sancionador o disciplinario y, por tanto, de acuerdo con el artículo 21.b) de la LTC, no existe ningún límite para no dar acceso al expediente solicitado por la interesada.
En relación con la copia solicitada del expediente X023000966 y el expediente X2024000886 entregado el 21 de junio de 2024 al Ayuntamiento por la Comisaría General de Investigación Interna y Asuntos Disciplinarios, se desestima la solicitud, la interesada no ostenta los derechos que le confiere el artículo 53.1.a) de la LPAC para acceder y obtener copia de los documentos del expediente informativo, expediente no finalizado, ya que por Decreto de Alcaldía número 20240001002039 se resuelve, por una parte, suspender la tramitación del expediente de información reservada instado por los delegados sindicales de CCOO en relación con los hechos denunciados por la caporal 1043 hasta que se dicte la resolución en el Juzgado de Instrucción número 3 de Granollers en el marco del procedimiento de diligencias previas 675/2024 y, por otra parte, en relación con el resto de hechos denunciados se acuerda el archivo y el sobreseimiento del expediente de información reservada, pero esta administración no puede distinguir una parte de la otra a la hora de facilitar el acceso que se solicita".
4. El 17 de enero de 2025 la GAIP admite provisionalmente la Reclamación, informa a la persona reclamante sobre los aspectos más relevantes de su tramitación y de la posición jurídica que ostenta como persona interesada, de conformidad con la legislación de procedimiento administrativo y la de transparencia y acceso a la información pública. Le pide especialmente que informe a la GAIP inmediatamente de las comunicaciones que reciba de la Administración reclamada relativas a la información pública solicitada, mientras dure la Reclamación.
5. En la misma fecha la GAIP comunica la Reclamación al Ayuntamiento de Montornès del Vallès y le requiere que, dentro del plazo de quince días establecido por el artículo 33.4 RGAIP, le remita un informe, así como copia del expediente de la solicitud de información de la cual deriva y, en general, de los antecedentes que puedan ser relevantes para resolverla.
6. El 31 de enero de 2025 la GAIP recibe el informe solicitado que reproduce el Decreto de alcaldía de 5 de diciembre de 2024 y adjunta el expediente de la SAIP.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Competencia de la GAIP y contenido y alcance general del derecho de acceso a la información pública
De acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG) y el 29 del Decreto 111/2017, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (RGAIP), esta Comisión es competente para tramitar y resolver esta Reclamación. El artículo 2.b y c LTAIPBG definen la información pública y prevén el derecho de acceso a las personas para solicitarla y obtenerla que, de acuerdo con el artículo 18.1 LTAIPBG, tanto a título individual o en nombre y representación de cualquier persona jurídica legalmente constituida.
El artículo 20 LTAIPBG prevé los requisitos y criterios para la aplicación de los límites legales al derecho de acceso a la información pública, indicando que la Administración no dispone de potestad discrecional y debe indicar en cada caso los motivos que lo justifiquen. Los artículos 21 y 22 LTAIPBG establecen que estos límites no son de aplicación automática y absoluta y deben ser aplicados de acuerdo con criterios de proporcionalidad y temporalidad y deben atender a las circunstancias de cada caso concreto, especialmente la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso a la información.
2. Sobre el derecho de acceso a la información y aplicación de límites.
En el caso que nos ocupa la SAIP fue estimada por el acceso solicitado al expediente X2023003775, mediante decreto de alcaldía de 05 de diciembre. La reclamación se circunscribe, por tanto, a valorar la parte de la SAIP que fue desestimada y que refiere a: "copia íntegra del expediente administrativo X2023000966 y copia íntegra del expediente administrativo entregado el 21 de junio de 2024 al Ayuntamiento de Montornès del Vallès por la Comisaría General de Investigación Interna y Asuntos Disciplinarios". En primer lugar, cabe determinar si la información ahora reclamada es información pública. De acuerdo con el artículo 2.b) de la LTAIPBG, información pública es:
"La información elaborada por la Administración y la que esta tiene en su poder como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones, incluida la que le suministren los otros sujetos obligados de acuerdo con lo que establece esta ley".Asimismo, el artículo 53.1 del Decreto 8/2021 de 9 de febrero sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información pública concreta el concepto de información pública en el siguiente sentido: "la información pública objeto del derecho de acceso incluye toda la información, cualesquiera datos o documentos que las administraciones públicas han elaborado, poseen, o pueden legítimamente exigir a terceros como consecuencia de su actividad o del ejercicio de sus funciones".
De acuerdo con los artículos 18.1 y 20.1 LTAIPBG, cualquier persona tiene derecho a acceder a la información pública, a menos que concurran causas legales que determinen su denegación o el acceso restringido y que deben interpretarse de manera proporcional a su finalidad y a la presencia de intereses públicos y privados que concurran (artículo 22.1 LTAIPBG). El ejercicio de este derecho de acceso no queda condicionado a la existencia de una motivación previa expresada por la persona solicitante (art. 26.2 in fine de la LTAIPBG).
Asimismo, el Ayuntamiento de Montornès del Vallès es un sujeto obligado por la LTAIPBG (art. 3.1) a atender y resolver, en tiempo y forma, las solicitudes de acceso que le presenten las personas que ejercen su derecho de acceso a la información pública.
Respecto a los límites que concurren en la información solicitada de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la LTAIPBG, debe tenerse en cuenta lo siguiente:
En primer término, según indica el propio ayuntamiento reclamado, en el decreto de 05 de diciembre: "... el expediente X2023000966, con fecha 23 de junio de 2023, el Decreto de Alcaldía número 20230001002122, resuelve informar a las personas denunciantes (.../..) y a las personas denunciadas (.../..), que el Comité de Seguridad y Salud ha acordado derivar las actuaciones a la Dirección General de la Policía Local a efectos de incoar un expediente de información reservada y, en su caso, sancionador, tal y como recomienda la mencionada comisión y trasladar a la Dirección General de Coordinación de las Policías Locales de la Generalidad de Cataluña el expediente de referencia para la incoación de un expediente de información reservada, a través de los trámites establecidos".
En cuanto a la solicitud de acceso al expediente X2023000966, se pretende tener acceso al expediente relativo a unas actuaciones previas desarrolladas conforme a lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. En este supuesto que estamos examinando, el procedimiento no está concluido, sino pendiente de incoar un procedimiento de información reservada y, en su caso, uno sancionador. En el ámbito sancionador o disciplinario, las actuaciones previas se orientan a determinar, con la máxima precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (artículo 55 Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común). En el caso de que la Administración decida, una vez finalizado el expediente de información reservada, incoar un procedimiento sancionador o disciplinario, la persona denunciante no tiene derecho a acceder a la información porque no tiene la condición de interesada. En estos casos, se aplica la Ley 39/2015 (disposición adicional primera a la Ley 19/2013, de transparencia). Además, y por norma general, se ha venido interpretando que, una vez finalizado este procedimiento, y siempre que afecte a personas físicas (no a las jurídicas), tampoco podría tener acceso a esta información porque concurriría el límite de la protección de datos personales, a menos que la persona consienta, lo cual no es habitual (art. 23 de la LTAIPBG).
Por lo tanto, en cuanto al acceso solicitado al expediente X2023000966, se desestima la reclamación ya que se trata de un expediente que se encuentra en proceso de incoación de información reservada, con el fin de preservar el procedimiento de investigación que se debe incoar.
En segundo término, el mismo decreto de alcaldía de 5 de diciembre, respecto al otro expediente: "Informar que el expediente entregado el 21 de junio de 2024 corresponde al expediente X2024000886, y que con fecha 30 de julio de 2024, el Decreto de Alcaldía número 20240001002039 resuelve, por una parte, suspender la tramitación del expediente de información reservada instado por los delegados sindicales de CCOO en relación con los hechos denunciados por la caporal 1043 hasta que se dicte la resolución en el Juzgado de Instrucción número 3 de Granollers en el marco del procedimiento de diligencias previas 675/2024 y solicitar al juzgado competente una copia de la sentencia firme que ponga fin al procedimiento judicial mencionado, así como el certificado de su firmeza, y por el resto de hechos denunciados en el escrito presentado por los delegados de CCOO, acordar el archivo y el sobreseimiento del expediente de información reservada incoado por Decreto de Alcaldía número 20240001000220, de fecha 2 de marzo de 2024, por una parte, dada la falta de pruebas adecuadas para deducir responsabilidad disciplinaria en la conducta de ningún miembro de la Policía Local de Montornès del Vallès, y por otra parte, por haber prescrito algunas de las posibles responsabilidades disciplinarias según determina el artículo 58 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las policías locales".
Respecto al expediente X2024000886 cabe distinguir entre las dos situaciones que expone el propio Ayuntamiento. Se trata de un expediente de información reservada que ha finalizado con dos resultados diferentes. Por una parte, una parte del expediente cuya tramitación se ha suspendido, en relación con los hechos denunciados por la caporal 1043, dado que el caso se encuentra en investigación judicial, pendiente de un pronunciamiento en un procedimiento penal (diligencias previas). En cuanto a esta parte del expediente suspendida y pendiente de pronunciamiento judicial en procedimiento penal, es aplicable el límite del artículo 21.1.b) LTAIPBG, por lo que debe desestimarse la reclamación en este punto.
El expediente, sin embargo, tiene otra parte en la que el Ayuntamiento ha indicado que respecto al "resto de hechos denunciados" —se entiende que son hechos diferentes a los denunciados por la caporal 1043—, se acuerda el archivo y sobreseimiento del expediente de información reservada, ya sea por falta de pruebas o por prescripción de las posibles responsabilidades disciplinarias. En cuanto a esta parte del expediente, y vista la archivación de esta parte, debe estimarse el acceso a las mismas. El Ayuntamiento argumenta la denegación del acceso "a pesar de que una parte se haya archivado, esta administración no puede distinguir una parte de la otra a la hora de facilitar el acceso solicitado". El acceso en este caso debe estimarse por la parte del expediente que hace referencia al "resto de hechos denunciados" sobre los cuales se ha decretado el archivo y sobreseimiento, y que no forman parte de la parte del expediente que se encuentra pendiente de pronunciamiento judicial. El decreto en el que se declara el archivo y sobreseimiento debe constar expresamente sobre qué hechos denunciados se decreta este archivo y sobreseimiento y, por tanto, es sobre esta parte del expediente a la que se reconoce el derecho de acceso a la reclamante.
3. Obligatoriedad de los titulares de documentos públicos a disponer de un sistema de gestión documental (SGD) y atribuciones de la función pública de secretaría
La Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y gestión de documentos establece la obligatoriedad de los titulares de documentos públicos de disponer de un sistema de gestión documental que garantice el tratamiento correcto de los documentos en todo su ciclo de vida y que permita cumplir con las obligaciones de transparencia; y que la organización, evaluación y conservación, así como el acceso a estos, son responsabilidad directa de sus titulares (artículos 7 y 8).
La Disposición Adicional Undécima de la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña establece que los documentos electrónicos deben gestionarse y conservarse en expedientes electrónicos de acuerdo con las prescripciones de la normativa en materia de archivos y documentos.
Asimismo, la LTAIPBG reconoce los sistemas de gestión de documentos públicos como facilitadores de datos y documentos auténticos (art. 5.2), la necesidad de estructurar la información siguiendo criterios temáticos y cronológicos, siguiendo el cuadro de clasificación documental corporativo e incorporando índices o guías de consulta (art. 6.1.d) y la obligación de establecer un sistema de gestión de documentos, información y datos integrado que permita la interoperabilidad entre las administraciones, la localización de cualquier documento o información y la vinculación automática de cada documento o conjunto de datos a su régimen de acceso y publicidad (art. 19.3).
Y el artículo 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional, que regula la función pública de secretaría, establece en el punto 2 la función de fe pública, y entre estas la dirección superior de los archivos y registros de la entidad local (l). Así pues, y en consecuencia de este mandato legal y el de asesoramiento legal preceptivo (artículo 2.1.a), debe ser conocedora de la existencia de un SGD, impulsora si no dispone de uno y velar por la documentación con una sistemática de trabajo mínima sobre la documentación de la cual es custodia y responsable primer de la falta de localización.
Los documentos producidos o recibidos por la Generalidad, los entes locales y las entidades autónomas, las empresas públicas y las otras entidades que de ellas dependen integran el patrimonio documental de Cataluña y, en consecuencia, están sujetos al Decreto 13/2008, de 22 de enero, sobre acceso, evaluación y selección de documentos.
Por tanto, atendiendo a estos preceptos legales, la información solicitada y reclamada, en caso de existir, debe formar parte de un expediente administrativo o de diferentes expedientes administrativos, que deben estar perfectamente clasificados de manera que permita su recuperación y facilite, si procede, el acceso.
4. Seguimiento de la ejecución
El artículo 43.5 LTAIPBG establece que "la Administración debe comunicar a la Comisión las actuaciones realizadas para ejecutar los acuerdos de mediación y para dar cumplimiento a las resoluciones dictadas por la Comisión". Sobre la base de estas comunicaciones y de las efectuadas por las personas interesadas, la GAIP debe realizar el seguimiento del cumplimiento de sus resoluciones, de acuerdo con lo previsto en los artículos 48 y 49 RGAIP y el apartado 30 de su Manual de reclamación, y puede adoptar las medidas previstas en caso de incumplimiento.
El artículo 43 LTAIPBG establece que si la Administración incumple el plazo establecido por los acuerdos de mediación o por las resoluciones de la GAIP para entregar la información reclamada, las personas interesadas pueden comunicarlo a la Comisión para que esta requiera su cumplimiento; la desatención de este requerimiento, vista la remisión expresa hecha a este precepto por el artículo 77.2.b LTAIPBG, debe ser calificada como infracción muy grave en relación con el derecho de acceso a la información pública (que puede ser sancionada de conformidad con los artículos 81 y 82 LTAIPBG).
Asimismo, el artículo 25.2.k RGAIP prevé la publicación en la web de la Comisión de los casos en que sus requerimientos hayan sido desatendidos por los sujetos obligados.
5. Publicidad de las resoluciones de la GAIP
El artículo 44 LTAIPBG prevé que las resoluciones de la GAIP deben publicarse en el portal de la Comisión previsto en el artículo 25 RGAIP, con la previa disociación de los datos personales.
RESOLUCIÓN
Sobre la base de los antecedentes y fundamentos jurídicos expuestos, el Pleno de la GAIP, en la sesión de 13 de noviembre de 2025, resuelve por unanimidad:
- Estimar parcialmente la Reclamación 22/2025 y declarar el derecho de la persona reclamante a la información solicitada, de acuerdo con las consideraciones realizadas en el fundamento jurídico 2.
- Requerir al Ayuntamiento de Montornès del Vallès que entregue a la persona reclamante la información indicada en el apartado 1 dentro del plazo máximo de quince días.
- Requerir al Ayuntamiento de Montornès del Vallès informar a la GAIP, dentro del plazo de quince días, del órgano o la persona responsable del cumplimiento de esta Resolución, así como de las actuaciones realizadas para cumplirla.
- Invitar a la persona reclamante a que informe a la GAIP de cualquier incidencia que se produzca con motivo del cumplimiento de esta Resolución.
- Declarar finalizado el procedimiento relativo a la Reclamación 022/2025 y dar publicidad de esta resolución en la web de la GAIP.
Iolanda Pineda Balló
Presidenta
Los plazos establecidos en esta Resolución para entregar la información deben contarse en días hábiles (excluyendo festivos y sábados) y, si no se especifica otra cosa, comienzan a partir del día siguiente a la recepción de su notificación por parte de la Administración reclamada.
La Administración obligada puede solicitar a la GAIP la ampliación del plazo otorgado para hacer efectivo el envío de la información. Esta solicitud solo podrá ser admitida a consideración si se notifica a la GAIP antes de que finalice el plazo fijado en la Resolución, y debe fundamentarse en circunstancias que no hayan podido ser tenidas en cuenta por la Comisión antes de dictar su Resolución. La GAIP únicamente concederá la ampliación solicitada, tras informar a la persona reclamante, si la Administración obligada ha justificado de forma precisa y consistente su necesidad.
Si la Administración obligada no entrega la información dentro del plazo establecido por esta Resolución, la persona reclamante puede ponerlo en conocimiento de la GAIP, para que la Comisión requiera su cumplimiento. Mientras no se cumpla plenamente la Resolución, la Comisión difundirá en su web www.gaip.cat el incumplimiento de la Administración obligada, de acuerdo con el artículo 25.2.k RGAIP.
Todo ello sin perjuicio de que la persona reclamante pueda, considerando que esta Resolución es un acto administrativo declarativo de derechos que vincula a la Administración, requerir su ejecución ante los Tribunales, al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta acción puede interponerse después de que hayan transcurrido tres meses desde que la persona afectada ha reclamado formal y directamente a la Administración el cumplimiento de esta Resolución.
Contra esta resolución, que pone fin a la vía administrativa, se puede interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en un plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la notificación de la resolución, de acuerdo con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.